Categoría: Equipaje

Interpretación armónica entre las disposiciones del Código Civil y Comercial de la Nación Argentina y las disposiciones del Código Aeronáutico en materia de transporte.

Por Cintia Caserotto Miranda

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Resumen

 La sanción del Código Civil y Comercial de la Nación motiva una profunda reflexión en torno al modo en que deben interpretarse varias de sus disposiciones, fundamentalmente en lo que hace al diálogo que podría generarse entre aquéllas normas que conforman el Título “Transporte” del Código Civil y Comercial de la Nación con aquéllas del corpus iuris aeronáutico que resultan estrictamente aplicables. Todo ello, a fin de corroborar si tal como sostuviera oportunamente la comisión redactora del entonces proyecto, el Código Civil y Comercial de la Nación resulta equiparable al sol, que en cuanto tal echa luz sobre el resto de los planetas2; iluminando así a los regímenes jurídicos especiales (como podría ser el caso paradigmático del Código Aeronáutico Argentino).

Palabras clave

 Autonomía científica del derecho aeronáutico – Código Civil y Comercial de la Nación – Transporte-.

Abstract

The sanction of the Civil and Commercial Code of the Nation motivates a deep reflection on the way in which they must be interpreted several of its dispositions, fundamentally in what it does to the dialogue that could be generated between those rules that conform the Title «Transport» of the Civil Code and Commercial of the Nation with those of the aeronautical corpus iuris that are strictly applicable. All this, in order to corroborate if, as the editorial commission of the project maintained, the Civil and Commercial Code of the Nation is similar to the sun, which as such sheds light on the rest of the planets; thus illuminating special legal regimes (as might be the paradigmatic case of the Argentine Aeronautical Code).

Key words

Scientific autonomy of aeronautical law – Civil and Commercial Code of the Nation – Transport.

La seguridad de la aviación en el mundo de hoy. El «security»

Foto membrana

Por Juan José Membrana

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Resumen

 El autor realiza un análisis de la escalada de agresiones que se han trasladado al transporte aerocomercial en un abanico que va desde los primeros atentados terroristas hasta el fenómeno reciente de los pasajeros insubordinados o disruptivos.  Se  precisan  los instrumentos internacionales adoptados bajo el seno de la OACI que van tratando, con éxito, de contener la amenaza al “security”.

Palabras Clave

 Atentado, Actos de Interferencia Ilícita, aeropuerto, disruptivos, convenio de Tokio, Convenio de Montreal de 1971, Protocolo de Montreal de 1988, Circular 288.

 

Abstract

He author analyzes the escalation of aggressions that have been transferred to air transport in a range ranging from the first terrorist attacks to the recent phenomenon of insubordinate or disruptive passengers. The international instruments adopted under ICAO, which are successfully attempting to contain the threat to security are needed.

Key Words

Attack, Acts of Illicit Interference, Airport, Disruptive, Tokyo Convention, 1971 Montreal Convention, 1988 Montreal Protocol, Circular 288.

«La Influencia del Nuevo Código Civil y Comercial en el Transporte Aéreo de Pasajeros»

El objeto del presente artículo es analizar en qué medida las normas del nuevo Código Civil y Comercial inciden en el contrato de transporte aéreo de pasajeros celebrado electrónicamente.
El trabajo se divide en tres secciones: a) la primera tiene el propósito de detectar qué normas y principios generales del Código Civil y Comercial son aplicables al contrato de transporte aéreo (ordinario y electrónico); b) la segunda examina qué incidencia tienen sobre el contrato electrónico de transporte aéreo de pasajeros las normas relativas al e-commerce del nuevo Código unificado; c) la tercera se focaliza en una selección de dilemas planteados por la contratación entre ausentes (en la modalidad on-line) respecto del transporte de pasajeros.

 

Por Griselda D. Capaldo*

  1. Introducción

El presente trabajo es un resumen de la conferencia que ofreciéramos el 4 de setiembre de 2015 en el marco del “Tercer seminario nacional de Derecho Aeronáutico”, llevado a cabo en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Cuyo. El documento completo será publicado por esa Casa de Altos Estudios.

El objeto del trabajo fue analizar en qué medida las normas del nuevo Código Civil y Comercial (de ahora en adelante CCC) inciden en el contrato de transporte aéreo de pasajeros celebrado electrónicamente.

En esa ocasión dividimos nuestra ponencia en tres partes: a) la primera de ellas se dirigió a detectar qué normas y principios generales del CCC son aplicables al contrato de transporte aéreo (ordinario y electrónico); b) en la segunda parte examinamos qué incidencia tienen sobre el contrato electrónico de transporte aéreo de pasajeros las normas relativas al e-commerce del nuevo CCC; c) en la tercera y última parte analizamos algunos de los dilemas planteados por la contratación entre ausentes (en la modalidad on-line) respecto del transporte de pasajeros.

Cerramos esta introducción recordándole al lector que la Argentina se conectó por primera vez a la “incipiente galaxia de Internet” el 17 de mayo de 1990.[1] Esa fecha tan temprana nos posicionó como el primer país Latino Americano en ponerse en línea. Seis años después, la contratación electrónica comenzó a utilizarse en el transporte aéreo de pasajeros a través del e-ticketing;[2] y a partir del año 2007 se instaló en el de transporte aéreo de cosas a través del e-freight y de la e-AWB.[3] Tanto unos como otros dan lugar a un fenómeno de oferta pública en masa que genera una contratación electrónica entre ausentes.

  1. El contrato de transporte aéreo en general, el nuevo Código Civil y Comercial y la contratación por medios electrónicos

En la conferencia que estamos sintetizando, decíamos que en el ámbito aerocomercial es factible distinguir dos momentos: el pre-contractual[4] y el de ejecución concreta de un contrato de transporte aéreo. El primero se desenvuelve en cierta medida en el terreno de los derechos del consumidor y el segundo en el del derecho aeronáutico. Respecto del contrato aéreo de pasajeros, su ejecución comienza con el embarque de la persona y culmina con su desembarque. Respecto del equipaje, la ejecución comienza antes, es decir, a partir del momento en que –y durante todo el período en el cual– el transportador pasa a tener la custodia de la cosa.

Si el primero período pre-contractual está gobernado en cierta medida por las normas del derecho del consumidor, le serán aplicables las reglas relativas a la proscripción de la publicidad engañosa y de cláusulas abusivas, el deber de brindar información completa, la lealtad comercial, el principio de transparencia y el de buena fe, las reglas de la sana competencia, etc,[5] que el CCC regula en el Título III del Libro III relativo a los contratos de consumo.[6]

Si el segundo momento se desenvuelve al amparo de las normas aeronáuticas, le serán aplicables el Código Aeronáutico y sus reglamentaciones, así como los convenios internacionales del sistema Varsovia de 1929 y Montreal de 1999, según sea el caso.

Decíamos también que, para aquellos casos en los que no hubiere convenio sustantivo aplicable porque el transporte se ejecuta entre países no ratificantes, regirán las pautas de envío y re-envío del derecho internacional privado, sea que estén consagradas en el CCC, o en otros convenios de derecho internacional privado de los que la Argentina sea parte.

En suma, en el trabajo que expusimos a comienzos de setiembre en Mendoza, dejamos sentado que si bien avalamos la relevancia de las normas del consumidor durante la etapa pre-contractual de la oferta pública masiva, más aún si se hace utilizando los recursos de Internet, nuestra postura está a favor de excluir al transporte aéreo de los contratos de consumo, pues creemos que ese es el criterio que adoptó el legislador en el nuevo CCC.

Fundamos nuestra postura en que tanto el contrato de transporte como el de consumo son desarrollados en el Libro Tercero, pero en Títulos diferentes y totalmente independientes el uno del otro.

En efecto, todo el TÍTULO III del Libro Tercero está dedicado a regular los “contratos de consumo”. El resto de los contratos en particular (31 en total) son regulados en el TÍTULO IV. Entre esos 31 contratos particulares está el de “transporte” (Capítulo 7, art. 1280 a 1318).

Lo más notable es que ningún artículo del Capítulo 7 califica al contrato de transporte como si fuera una relación de consumo, ni tampoco remite a las normas del TÍTULO III. Y viceversa, en el TÍTULO III íntegramente dedicado a los “contratos de consumo”, no se menciona jamás al contrato de transporte (art. 1092 a 1122).

Por lo demás, el art. 1281 deja en claro que las reglas del Capítulo 7 se aplican “excepto lo dispuesto en leyes especiales”. Desde nuestra perspectiva, con ello reconoce la autonomía del Derecho Aeronáutico y del Derecho Marítimo.

3.- Normas y principios generales del nuevo Código Civil y Comercial que son aplicables al contrato de transporte aéreo (ordinario y electrónico)

El nuevo CCC trae varias normas de aplicación indiscutible al momento pre-contractual del transporte aéreo. Entre ellas citamos al artículo 11, relativo al abuso de la posición dominante; el artículo 9, que consagra el principio genérico de buena fe; los artículos 10 y 14, que proscriben el ejercicio abusivo de los derechos; el artículo 12, que en relación al orden público y el fraude a la ley establece que “Las convenciones particulares no pueden dejar sin efecto las leyes en cuya observancia está interesado el orden público”; y el artículo 958, que se refiere a la libertad de contratación.

En relación al segundo momento, es decir, el de ejecución del contrato de transporte aéreo en sí, a pesar de contar con normas específicas que gobiernan la materia tanto en el plano interno como en el internacional (v.gr., el Código Aeronáutico y los tratados internacionales), hay algunas otras del CCC que no pueden soslayarse, tales como los artículos 959 a 964.

El 959 se refiere al efecto vinculante de todo contrato; el 960 restringe las facultades de los jueces para modificar lo estipulado por las partes; el 961 reitera el principio de buena fe en el ámbito contractual y concuerda con el 1198 del Código de Vélez; el 962 re-escribe el 1197 del Código velezano; el 963 consagra una prelación normativa para interpretar los contratos; finalmente, el 964 señala qué normas y usos integran el contenido de todo contrato.[7] Por vía hermenéutica interpretamos que el 964 añade los usos y prácticas del lugar de celebración a la prelación establecida por el art. 963.

Por la importancia que asignamos a este precepto, lo transcribimos a continuación:

“ARTÍCULO 963.- Prelación normativa. Cuando concurren disposiciones de este Código y de alguna ley especial, las normas se aplican con el siguiente orden de prelación: a) normas indisponibles de la ley especial y de este Código; b) normas particulares del contrato; c) normas supletorias de la ley especial; d) normas supletorias de este Código.”

Ese orden de prelación esta encabezado por las normas imperativas de las leyes especiales y las del propio Código, seguidas por las normas particulares del contrato, las supletorias de la ley especial y las supletorias del CCC.

Consideramos que ese artículo 963 es de vital importancia a la hora de interpretar lo prescripto en el art. 1292,[8] que tiene por no escritas las cláusulas que limitan la responsabilidad del transportista por muerte o daños corporales del pasajero; y lo prescripto en el art. 1313,[9] que prohíbe limitar la responsabilidad por daños a las cosas transportadas. ¿Cómo inciden ambos preceptos en el contrato de transporte aéreo, en donde la limitación cuantitativa de responsabilidad integra ese orden público mínimo impuesto por el Código Aeronáutico y por los tratados internacionales que rigen la materia?

Para dar respuesta a esta pregunta, argumentamos que en caso de conflicto entre el CCC y la ley especial, el inciso a) del art. 963 estipula que en primer lugar prevalecen las normas indisponibles de la ley especial y las de este Código. Por el uso de la cópula “y”, pareciera que ambos regímenes, especial y general, están en pie de igualdad. Pero hemos percibido que el legislador guarda silencio respecto del conflicto específico entre normas indisponibles de la ley especial y normas indisponibles del Código.

En el Seminario de Mendoza decíamos que, para nosotros, está claro que es intención del legislador que las normas especiales siempre prevalezcan sobre las del CCC. Deducimos ésto por el mero hecho de que en ese inciso son mencionadas primero, o antes, que las del Código. Esta interpretación respeta el principio general del derecho que sostiene que la ley especial (y por extensión y con más razón aún, sus normas de orden público) siempre prevalece sobre la general, aunque ésta sea posterior.

Por consiguiente, dado que la limitación cuantitativa de responsabilidad es norma de orden público tanto en el Código Aeronáutico, como en Varsovia-La Haya y en Montreal de 1999 (en este último caso, salvo respecto de los daños al pasajero), sostenemos que su aplicación es incuestionable y que ello no viola lo dispuesto en los artículos 1292 y 1313 del CCC.

En suma, los artículos 963, 1292 y 1313 no alteran el orden de prelación de fuentes consagrado en el art. 2 del Código Aeronáutico sino que lo ratifican. Además, refuerzan el vigor de las normas indisponibles de la ley especial, v.gr., las del Código Aeronáutico y las de los convenios internacionales. Adicionalmente, por el principio de subsidiariedad, ciertas normas y principios generales del CCC también son aplicables al contrato de transporte aéreo.

 

  1. El contrato de transporte aéreo y la contratación electrónica

La desmaterialización del documento, así como la oferta pública masiva y la celebración del contrato entre ausentes, son parte de las consecuencias jurídicas instaladas definitivamente por el e-commerce.

Al admitir la validez de los contratos celebrados en soporte electrónico, el art. 1106 del CCC ha zanjado definitivamente el problema que planteaba la ausencia de un soporte en papel.[10] En relación a la oferta pública masiva, el art. 1108 de CCC acoge también a la efectuada por medios electrónicos. En lo tocante a la celebración del contrato entre ausentes, el CCC también aporta algunas normas cuando ello tiene lugar a través de medios informáticos.

Por cierto, los dilemas jurídicos más interesantes de la contratación electrónica en el transporte aéreo de pasajeros son los referidos a la determinación de:

– el lugar de celebración del contrato electrónico

– el momento en que ese contrato queda perfeccionado

– la ley aplicable a la forma del contrato

– la autenticidad de las firmas digital y electrónica y la autoría del acto jurídico

– la prueba del contrato electrónico

– el lugar de ejecución del contrato

– el juez competente

En este resumen sólo nos referiremos a algunas de ellas.

Además de abrevar en las normas locales, para resolver ambos campos dilemáticos serán de notable ayuda los convenios internacionales de los que la Argentina es Estado parte, y en ausencia de éstos, las disposiciones de Derecho Internacional Privado que el CCC lista en el Título IV del Libro Sexto, Capítulos 1 y 2, y las Secciones 1, 10 a 14 y 16 del Capítulo 3 (artículos 2594 a 2620, 2649 a 2662, y 2671).

4.a.     El transporte aéreo de pasajeros y el momento en que ese contrato electrónico queda perfeccionado

De las cuatro teorías enunciadas en torno a la conclusión de contratos entre ausentes[11], el art. 1154 del Código de Vélez acogía la teoría de la emisión. Ahora, el art. 971 junto al art. 983 del CCC consagran la regla de la recepción. El primero indica que: “Los contratos se concluyen con la recepción de la aceptación de una oferta o por una conducta de las partes que sea suficiente para demostrar la existencia de un acuerdo”. El segundo aclara que: “Recepción de la manifestación de la voluntad. A los fines de este Capítulo se considera que la manifestación de voluntad de una parte es recibida por la otra cuando ésta la conoce o debió conocerla, trátese de comunicación verbal, de recepción en su domicilio de un instrumento pertinente, o de otro modo útil”.

Lo dispuesto por el art. 971 se completa con lo decidido en el último párrafo del art. 2652: “La perfección de los contratos entre ausentes se rige por la ley del lugar del cual parte la oferta aceptada”.

En el caso de la compra on-line de billetes de pasaje aéreo, el pasajero que acepta la oferta tiene instantáneamente la certeza de que el envío de su aceptación llegó al transportador, porque de inmediato recibe un mensaje automático informándole que su operación de envío de datos tuvo éxito. Esta práctica aerocomercial, muy anterior al CCC, está expresamente acogida en el último párrafo del art. 1108 del nuevo Código de fondo: “El oferente debe confirmar por vía electrónica y sin demora la llegada de la aceptación”.

A continuación, en nuestra conferencia, nos extendimos sobre el concepto del “click-wrap agreement”; sobre la forma en que esta noción pareciera haber sido acogida en el art. 985 del nuevo CCC; sobre su incidencia en el diseño de las páginas Web de las aerolíneas por medio de las cuales ofrecen y concluyen contratos de transporte aéreo con las personas; y sobre lo que dispone al respecto la Ley Modelo de UNCITRAL de 1996 sobre Comercio Electrónico, modificada en 1998.

4.b.     El transporte aéreo de pasajeros y la ley aplicable a la forma del contrato electrónico

El art. 286 del CCC acogió la generación electrónica de actos jurídicos, al admitir que la “Expresión escrita… puede hacerse constar en cualquier soporte, siempre que su contenido sea representado con texto inteligible, aunque su lectura exija medios técnicos”.

El art. 284 del mismo Código establece que “Si la ley no designa una forma determinada para la exteriorización de la voluntad, las partes pueden utilizar la que estimen conveniente. Las partes pueden convenir una forma más exigente que la impuesta por la ley”.

En la contratación aeronáutica, tanto el Código homónimo argentino como los convenios de Montreal de 1999 y los del sistema Varsovia, detallan la forma del contrato de transporte. Habiendo ley sustantiva que lo regule, no hay planteo de problema.

El problema se plantea, en cambio, cuando los Estados involucrados en la ejecución del transporte aéreo no son parte en tales convenios. En tal caso hay que apelar al sistema de solución de conflictos. Ello está regulado en el Título IV del Libro Sexto, dedicado a las normas de Derecho Internacional Privado. La forma de los actos jurídicos es objeto de un único artículo, el 2649. Esta norma dedica su último párrafo a los contratos entre ausentes y estipula que “Si los contratantes se encuentran en distintos Estados al tiempo de la celebración, la validez formal del acto se rige por el derecho del país de donde parte la oferta aceptada o, en su defecto, por el derecho aplicable al fondo de la relación jurídica”.

Para el supuesto en que los puntos de partida y de destino del vuelo se encuentren en países que no son parte en ningún convenio aeronáutico, pero lo son en el Tratado de Montevideo de 1940 sobre “Navegación comercial internacional”, este instrumento determina que el transporte de personas –sea marítimo o aéreo– se rige por la ley del lugar de ejecución, entendiendo que tal lugar es el del puerto (o aeropuerto) de desembarque de las personas.

4.c.     El transporte aéreo de pasajeros y la autenticidad (o prueba) del contrato electrónico

Molina Quiroga sostiene que el grado de inalterabilidad de un documento es lo que lo torna auténtico.[12] De la autenticidad depende su valor probatorio. Añade que respecto de los instrumentos generados por medios electrónicos, no es la firma digital (como exige el art. 288) lo que asegura indubitablemente la autoría e integridad del instrumento, sino “la confiabilidad de los soportes utilizados y de los procedimientos técnicos que se apliquen, que pueden concretarse también por otros medios”.[13]

Respecto del transporte aéreo de pasajeros y a diferencia de lo dispuesto en el CCC, ni la legislación aeronáutica argentina ni la internacional mencionan a la firma como requisito insoslayable para atribuir la autoría del “e-ticket” al transportador y al pasajero. Esto nos plantea un problema, porque si se sigue la lógica del art. 287 del CCC, los billetes de pasaje aéreo (sean e-tickets, o no lo sean)­ serían instrumentos particulares no firmados. Por ende, no podrían ser tildados de auténticos y ello mellaría su valor probatorio.

Para nosotros está claro que la ausencia de firma no violenta norma alguna de orden público. Por ende, no está en discusión que el billete de pasaje es un instrumento auténtico. Tampoco debemos olvidar que, siguiendo una práctica aerocomercial centenaria, ni el Código Aeronáutico ni los tratados especiales exigen el requisito de la firma en el billete de transporte aéreo de pasajeros. A este argumento hay que sumarle el hecho de que el art. 964, inc. c) del CCC concede renovada jerarquía a los usos y costumbres, elevándolos al rango de elementos que integran el contenido de un contrato.[14]

Sin embargo, puede quedar alguna duda sobre su valor probatorio, ya que dentro de la categoría de instrumentos particulares no firmados, el art. 287 del CCC lista a una serie de documentos cuya eficacia probatoria es menguada en comparación con los instrumentos privados firmados (pues se los asimila a una prueba documental simple).

Creemos, que la ausencia de firma en el e-ticket (digital, o electrónica) no disminuye su valor probatorio, sino que su autenticidad queda asegurada por la forma en que se celebran estos contratos on-line (recordar los pasos que deben seguirse al ingresar a la página Web del oferente),[15] así como por la intervención del usuario de servicios de Internet (pasajero) en la generación del documento y por las manifestaciones de voluntad respecto al contenido del contrato.

4.d.     El transporte aéreo de pasajeros y el lugar de ejecución del contrato electrónico

Al jurista la interesa conocer cuál es el lugar de ejecución del contrato, porque es el que determina el derecho aplicable en aquellos casos en los que hay un elemento extranjero en la relación contractual, y no hay convenio vigente entre los países en los que la relación jurídica se desenvuelve.

Tratándose de un contrato de transporte aéreo, si el Estado del punto de partida o el del punto de destino, o ninguno de los dos, son parte en el convenio de Montreal de 1999 o en los del sistema Varsovia, es forzosa la aplicación de las reglas de Derecho Internacional Privado. Así, reiteramos que el art. 26 del Tratado de Montevideo de 1940 sobre “Navegación comercial internacional”, determina que el transporte marítimo y aéreo de personas se rige por la ley del lugar de ejecución, es decir, la de desembarque de las personas.

Si esos mismos Estados tampoco son parte en el Tratado de Montevideo, para la Argentina es forzosa la aplicación de las reglas de derecho internacional privado del CCC, cuyo art. 1109 establece que “En los contratos celebrados […] a distancia, y con utilización de medios electrónicos o similares, se considera lugar de cumplimiento aquel en el que el consumidor recibió o debió recibir la prestación. Ese lugar fija la jurisdicción aplicable a los conflictos derivados del contrato. La cláusula de prórroga de jurisdicción se tiene por no escrita”.

¿Cuál es el lugar de ejecución de un contrato de transporte aéreo de pasajeros?. Es el lugar donde está situado el aeropuerto que en el e-ticket figura como destino final de ese pasajero.

  1. Conclusiones

En el Seminario de Mendoza, celebrado hace poco más de 2 meses, concluimos que si bien el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación carece de un capítulo dedicado expresamente a la contratación electrónica, las normas que están desperdigadas en su cuerpo son suficientes para resolver los dilemas que plantea la contratación electrónica del transporte aéreo de pasajeros.

A falta de normas sustantivas, el intérprete cuenta con las prácticas consuetudinarias y con dos fuentes de soft law en donde abrevar. Una es La Ley Modelo de UNCITRAL de 1996 sobre Comercio Electrónico, modificada en 1998, y la otra es la Ley Modelo de UNCITRAL de 2001 sobre las Firmas Electrónicas, en donde se establecen criterios de fiabilidad técnica para la equivalencia entre aquéllas y las manuscritas.

* Doctora en Derecho (UBA). Post-doctorado en la Universität zu Köln. Embajadora científica de la Alexander von Humboldt Stiftung (2006-2012). Profesora de la UBA (grado y posgrado). Investigadora del CONICET.

[1] Torres, Ariel (2015) Los «locos» de la Red: los pioneros que hace 25 años conectaron el país a Internet, en Diario La Nación, 17-05-2015.

Los equipos que establecieron aquel vínculo satelital con la red de redes operaron desde la Cancillería y Jorge Amodio fue el encargado de llevar a cabo la conexión.

[2] Capaldo, Griselda (2008) “Comercio electrónico y transporte aéreo de pasajeros y cosas”, en Revista Jurisprudencia Argentina 2008 – I, Fascículo 9 del 27-02-08, Buenos Aires, p. 3-14.

[3] Capaldo, Griselda (2011) “E-commerce, transporte aéreo de cosas y arbitraje”, en Eldial.com, Año XIV, del 14-07-2011. Suplemento de Derecho Marítimo y Transporte, pp. 1-15. Disponible en: http://www.eldial.com/nuevo/tcd-detalle.asp?base=50&id=5765&fecha_publicar=14/07/2011&t=s&numingr=5&usr=1236547

[4] Nos referimos al llamado período de formación del contrato, al que la doctrina ha tratado de caracterizar, no sin grandes dificultades.

[5] Oviedo Albán, Jorge (2008) “Tratos preliminares y responsabilidad precontractual”, en Universitas Bogotá, Vol 115, enero – junio 2008, p. 84.

[6] Ameal, Oscar (2015) Teoría general del contrato y el contrato en las relaciones de consumo, conferencia del 11 de mayo de 2015, Facultad de Derecho – UBA, Buenos Aires.

[7] ARTÍCULO 964.- Integración del contrato. El contenido del contrato se integra con: a) las normas indisponibles, que se aplican en sustitución de las cláusulas incompatibles con ellas; b) las normas supletorias; c) los usos y prácticas del lugar de celebración, en cuanto sean aplicables porque hayan sido declarados obligatorios por las partes o porque sean ampliamente conocidos y regularmente observados en el ámbito en que se celebra el contrato, excepto que su aplicación sea irrazonable.

[8] ARTÍCULO 1292.- Cláusulas limitativas de la responsabilidad. Las cláusulas que limitan la responsabilidad del transportista de personas por muerte o daños corporales se tienen por no escritas.

[9] ARTÍCULO 1313.- Limitación de la responsabilidad. Prohibición. Los que realizan habitualmente servicios de transporte no pueden limitar las reglas de responsabilidad precedentes, excepto en el caso del artículo 1310.

[10] ARTÍCULO 1106: Siempre que en este Código o en leyes especiales se exija que el contrato conste por escrito, este requisito se debe entender satisfecho si el contrato con el consumidor o usuario contiene un soporte electrónico u otra tecnología similar.

[11] Nos estamos refiriendo a las teorías de la declaración, de la información, de la expedición o emisión, y de la recepción.

[12] Molina Quiroga, Eduardo (2015) “Eficacia probatoria de los correos y comunicaciones electrónicas”, en elDial.com – DC1F7C, p. 2.

[13] Molina Quiroga, Eduardo (2015) “Eficacia probatoria…”, op. cit., p. 7.

[14] ARTÍCULO 964.- Integración del contrato. El contenido del contrato se integra con: (…); c) los usos y prácticas del lugar de celebración, en cuanto sean aplicables porque hayan sido declarados obligatorios por las partes o porque sean ampliamente conocidos y regularmente observados en el ámbito en que se celebra el contrato, excepto que su aplicación sea irrazonable.

[15] Por ejemplo, Paso 1: selección de fecha; Paso 2: selección de vuelo; Paso 3: Precio; Paso 4: identificación del Pasajero; Paso 5: compra de pasaje y pago; Paso 6: confirmación.

O bien, Paso 1: búsqueda; Paso 2: calendario; Paso 3: vuelos; Paso 4: pasajeros; Paso 5: extras; Paso 6: reserva; Paso 7: confirmación.

 

Buenos Aires, 11 de noviembre de 2015.

 

Condiciones Generales del Contrato de Transporte Aéreo y Derechos del Consumidor

En el instrumento del contrato de transporte existe la obligación de incluir todas las condiciones contractuales que rigen la relación entre las partes involucradas y estas no pueden ser suplidas por una pagina web del operador aéreo, ya que consultar las condiciones del transporte por vía electrónica no es una obligación del pasajero, teniendo siempre en cuenta que estamos hablando de operadores tradicionales y no de líneas aéreas low cost, caracterizadas por la despersonalización del servicio. El masivo uso de Internet no puede ni suplantar el deber de información que deben prestar los transportadores ni presumir que el pasajero se ha autoinformado.

Por CINTIA YARYURA [1]

 

SUMARIO: 1. Introducción – 2. Las condiciones generales del transporte aéreo – 3. El billete electrónico y su incidencia en los derechos de los pasajeros – 4. Los efectos de los transportadores aéreos low cost – 5.  Conclusiones.

  1. Introducción

Las líneas aéreas de todo el mundo se ven inmersas en grandes dificultades financieras derivadas principalmente por el alto costo de los combustibles, las tasas aeroportuarias, los seguros y el cumplimiento de los estándares de seguridad, los que fueron incrementados a partir de los acontecimientos del 11 de septiembre.

El incremento de transportistas en el mercado y por consecuencia el exceso de capacidad de los mismos llevó a los transportistas a reducir sus tarifas  y muchas líneas aéreas se vieron obligadas a vender asientos a un valor por debajo de su costo para mantener su operatividad.

Esta situación se encuentra agravada por la competencia de las líneas aéreas low cost, que a su vez obligaron a los transportistas tradicionales a adaptarse a los sistemas de “rutas radiales” (hubs and spokes), las tarifas con descuento, los programas de viajeros frecuentes, etc. La presión ejercida por los transportadores low cost, forzó a las líneas aéreas tradicionales a reducir sus tarifas que muchas veces es inferior a su costo, por lo que de esta manera no pueden  presentar rentabilidad.

Esta expansión del mercado aéreo no ha podido evitar el descontento sobre la calidad del servicio que prestan los operadores aéreos, a pesar de numerosas medidas adoptadas por ejemplo en la Unión Europea  como compensación por denegación de embarque, retrasos, etc. Podemos decir de manera generalizada que los pasajeros no conocen sus derechos.

Al respecto es necesario dar a conocer de manera precisa las condiciones del transporte respecto a las reservas, cancelaciones, adquisición de billetes, tarifas, condiciones de las mismas, limitaciones del equipaje, elementos que no se pueden transportar, como así también los deberes, restricciones y requisitos de deben cumplir los usuarios para recibir un transporte aéreo adecuado.

  1. Las condiciones generales del transporte aéreo

2.1. Legislación argentina

Como antecedente de protección de los usuarios podemos citar la Ley 19.030[2].  En los artículos 22  y 42 de esta norma se establece que en la fijación de tarifas se tendrán en cuenta los intereses de la Nación, de los usuarios y de los explotadores nacionales. Respecto a la fijación de horarios, el art. 28 se expresa en el mismo sentido.

El art. 7 del Decreto N 326/82[3] también hace referencia a la salvaguarda y tutela de los intereses de los usuarios por parte de la autoridad aeronáutica.

La Resolución 1532/98[4] relativa a las Condiciones  Generales de Transporte Aéreo, aplicable a los servicios de transporte aéreo regular internos e internacionales de pasajeros, equipajes y de carga, que exploten en el país las empresas de bandera nacional y extranjera.

Respecto a los derechos de los pasajeros se debe señalar lo previsto en el art. 4 de esta norma que dice: El transportador y su agente autorizado deberán proveer al pasajero adecuada información, en el momento de solicitar la reserva o contratar el transporte, d ellas distintas tarifas disponibles y sus condiciones  así como si se trata de un vuelo sin escalas o con paradas intermedias con cambio de aeronave en la ruta o si es realizado en código compartido o entre distintos transportadores o mediante conexión. Tratándose de vuelos superiores a una hora treinta minutos (1 30 hs.), el transportador deberá informar al pasajero al momento del expendio del billete, si dicho vuelo posee o no servicio de comida. En el caso de vuelos en código compartido o entre distintos transportadores, se informara al pasajero de las características distintivas de los servicios de cada transportador.

El art. 12 de esta misma norma prevé una serie de compensaciones por incumplimiento por parte del transportador de horarios, itinerarios, cancelación de vuelos y denegación de embarque como reprogramación de vuelos o rutas, y su obligación de proveer de comunicación al pasajero, comida, alojamiento y transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto, estableciendo asimismo en su inciso d) la obligación para el transportador y sus agentes autorizados de exhibir este régimen a las pasajeros en los puntos de emisión de billetes, reserva de espacios y en los aeropuertos.

La Resolución N 203/2013 dictada por la ANAC[5] tiene como objetivo principal sustituir los arts. 1 y 12 de la Resolución 1532/98 relacionados con los Derechos que asisten al pasajero por incumplimiento de horarios, itinerarios, cancelación de vuelos y denegación de embarque.

El inciso a) del art. 12 de esta resolución, hace referencia también a los derechos de los pasajeros al establecer que: El transportador quedara exento de proporcionar los mentados servicios incidentales a sus pasajeros en los supuestos en que como consecuencia de circunstancias meteorológicas se cancele o demore el vuelo, se demore la entrega del equipaje, no se pueda hacer escala en el punto de parada’ estancia o de destino del pasajero o se pierda un vuelo de conexión para el que tenia una reserva confirmada. No obstante, es estos casos, el transportador deberá arbitrar todos los medios a su alcance a fin de que el pasajero reciba información adecuada y veraz sobre las demoras ocasionadas por dichas circunstancias, hasta tanto suministre o reanude el servicio o sea reencaminado a través de los servicios de otro transportador o medio alternativo de transporte.

Sin perjuicio del establecido en la respectiva normativa aeronáutica el art. 42 de la Constitución Nacional determina que las autoridades deben proveer la protección de los derechos del consumidor, en relación con la calidad y eficiencia de los servicios, que alcanza a los servicios de transporte aéreo.

 

2.2. Unión Europea

El Reglamento (CE) Nro. 261/2004[6] establece que en el ámbito del transporte aéreo, la Comunidad debe tener como objetivo, entre otros, garantizar un elevado nivel de protección de los pasajeros, considerando los requisitos de protección del consumidor en general.

El antecedente de esta norma, el Reglamento  (CEE) Nro. 295/91[7] estableció normas comunes relativas a un sistema de compensación por denegación de embarque en el transporte aéreo regular, mediante un régimen de protección básica del pasajero, que no impidió que el numero de pasajeros a los que se les denegó el embarque siguiera siendo muy alto al igual que los afectados por cancelaciones sin previo aviso y por largos retrasos., por lo que se debió reforzar estas normas para garantizar el derecho de los pasajeros mediante el dictado del Reglamento Nro. 261/2004.

Este ultimo Reglamento establece los derechos mínimos que asistirán a los pasajeros en caso de denegación de embarque, cancelación o retraso de su vuelo, como comida, alojamiento transporte terrestre, servicio telefónico, faxes, mails.

El art 14 prevé la obligación del transportador de informar a los pasajeros de sus derechos en caso de los incumplimientos del operador aéreo, incluso de manera impresa.

Los problemas por retrasos, overbooking, perdida de equipaje, la falta de información y asistencia para el pasajero y en muchas ocasiones los vacíos legales las que aprovechas las aerolíneas  para evitar indemnizaciones a los afectados., llevaron a que el Parlamento Europeo adoptara una resolución encaminada a mejorar los derechos de los pasajeros que se trasladen  dentro de la Unión Europea.

La revisión del Reglamento 261/04 permite la entrada en vigor de preceptos en beneficio de los derechos del pasajero, como los puntos de información y servicios de asistencia, más transparencia en los precios, normas comunes para equipaje de mano, prohibición de la clausula no show, garantías en caso de quiebra de la compañía y menores restricciones para personas con movilidad reducida. La Organización de Consumidores y Usuarios (OCU) se hizo eco de esta modificación…

En caso de pérdida del equipaje, se puede pedir a la aerolínea una indemnización de hasta 1.200 euros y  todos los aeropuertos dispondrán de lugares destinados a informar y ayudar a sus pasajeros o, en su defecto, ofrecerán asistencia telefónica gratuita. En la compra del billete se detallara los ítems que constituyen el importe total. El equipaje de mano, que tendrá condiciones comunes que eliminarán los actuales requisitos de dimensión y peso según cada aerolínea. La cláusula no-show, que cancelaba automáticamente el billete de vuelta de aquel pasajero que no hubiera viajado en el de ida, quedará también derogada. Según esta disposición el viajero que perdiese o renegase de la ida quedaba también sin vuelta, sin disponer de ninguna compensación al respecto.

En el caso de que esta demora sea de más de dos horas, la aerolínea debe darte cheques de comida y bebida suficientes, y en el caso de un retraso mayor, alojamiento y traslado a un hotel cercano. Las huelgas de personal de vuelo o pilotos no es una causa extraordinaria, tampoco una avería en el avión.

Si el retraso supera las cinco horas puedes reclamar el precio del billete con demora e incluso la parte correspondiente al vuelo no realizado, en el caso de una escala.

Las compensaciones son las mismas para la cancelación y el overbooking, guardando relación con la distancia a recorrer. Estas retribuciones pueden ir desde los 250 euros, para vuelos de hasta 1.500 kilómetros.

2.3 El Convenio de Montreal de 1999

El Convenio de Montreal de 1999[8] establece indemnizaciones derivadas de los danos previstos en este instrumento internacional y excluye expresamente el otorgamiento de indemnizaciones punitivas, ejemplares o de cualquier naturaleza que no sea la compensatoria, conforme lo previsto en su art. 29.

En cuanto a la responsabilidad del transportador por muerte o lesiones de los pasajeros,  este instrumento internacional prevé un doble sistema de responsabilidad objetivo y limitado Este instrumento internacional cuando no exceda los 100.000 DEG y subjetivo cuando sobrepase esa cifra. También prevé el otorgamiento de pagos adelantados.

 

2.3.1. El Convenio de Bruselas de 1970

Cabe en esta instancia recordar el Convenio de Bruselas de 1970, relativo al contrato de viaje[9] y más concretamente respecto a la responsabilidad de las empresas derivada del incumplimiento de este tipo de contrato.

Este Convenio, poco conocido y con muy escaso éxito, fue suscripto originalmente por Bélgica, Vaticano, Costa de Marfil, Italia, Líbano, Marruecos, Nigeria Filipinas, Portugal y San Marino.

Este Convenio no define el contrato de viaje o turismo sino que para éste el contrato de viaje es una expresión genérica comprensiva de dos especies a) contrato de organización de viaje y b) contrato de intermediación de viaje. De este modo lo diferencia del contrato de transporte.

Sin perjuicio de que el Convenio contenga disposiciones de variada índole, sus preceptos fundamentales están dirigidos a las siguientes materias:

  1. Estructuración del llamado documento de viaje que instrumenta de manera formal el acuerdo celebrado por las partes denominado contrato de viaje
  2. Establecer una clara distinción de las partes que pueden intervenir en el contrato de viaje, en particular el organizador de viaje e intermediario de viaje.
  3. Regulación del sistema de responsabilidad propia de estos contratos con las diferencia particulares de cada uno.

Respecto de los derechos de los usuarios, en este caso particular viajero, cabe señalar lo previsto en el art. 3 de este instrumento internacional que dice: En la ejecución de las obligaciones que resultan de los contratos definidos en el art. 1,[10] el organizador de viajes y el intermediario de viajes garantizaran los derechos e intereses  del viajero según los principios generales del derecho y las buenas costumbres en este dominio.

Es decir que esta norma internacional prevé de manera específica la obligación de garantizar no solo los derechos sino también los intereses del viajero.

 

  1. El billete electrónico y su incidencia en los derechos de los pasajeros.

El billete electrónico fue un proyecto impulsado por la compañía británica British Midland y la filial de una sociedad suiza de servicios informáticos –Sita- especializada en transporte aéreo.  Hizo su aparición en el mercado en 1994, pero su evolución fue lenta  y para mayo del 2004, sólo el 19% de los billetes emitidos a nivel mundial fueron electrónicos.

El Plan de IATA presentado en la reunión de Singapur en mayo de 2004 denominado Simplifying the Business tuvo como finalidad mejorar el servicio a los pasajeros y menores costos para los operadores aéreos que se traducirían en unos 14 billones por ano.

Cabe señalar que el objetivo más urgente del Programa era la sustitución de los billetes de papel por los electrónicos, ya que un ticket electrónico tiene un costo menor a u$s 1, mientras que el del billete de papel era de unos u$s 10, por lo que la adopción de esta nueva modalidad representaría un ahorro más de u$s 3.150 millones para las líneas aéreas.

Por otra parte desde el punto de vista de la ecología, la eliminación de los billetes tradicionales permitiría preservar lo equivalente a 50.000 árboles por año.

El 27 de agosto de 2007, IATA dispuso el fin de los billetes en papel a partir del 1ª de junio de 2008, a través de la emisión del 100 % de los tickets a través de a través del BSP de IATA –Billing and Settlement Plan– sistema destinado a facilitar y simplificar, los procedimientos de venta, información y envío de los Agentes de Ventas acreditados por IATA.

Con anterioridad a la emisión obligatoria de billete electrónico, muchas compañías europeas incentivaron su uso aplicando un adicional de 15 euros en todos los billetes emitidos en papel, correspondientes a vuelos en los que el cliente tenía la posibilidad de optar por un billete electrónico.

La incorporación del ticket electrónico en reemplazo del ticket aéreo de papel tiene como objetivo principal permitir millonarios ahorros a las líneas aéreas, ante la negativa situación financiera de los operadores aéreos. En las condiciones generales de IATA se establece que el “Billete electrónico” o TKT significa “el itinerario/Recibo emitido por o en nombre del transportista, los Cupones Electrónicos y, en su caso, un documento de  Embarque”

2.1 La labor de la CLAC

En la XV Asamblea Ordinaria de la CLAC celebrada en Asunción, Paraguay en noviembre de 2002, el Comité Ejecutivo presentó una Nota de estudio relativa a Armonización de disposiciones respecto a la implementación al nivel regional de un sistema de emisión de billetes de pasajes electrónicos[11].

Durante la séptima reunión del GEPEJTA, celebrada en La Habana, Cuba en marzo de 2001, se solicitó a los Estados miembros información disponible sobre la emisión de billetes electrónicos, con miras a formular una directriz en esta materia para incorporarla a la normativa  de la CLAC, considerando que muchos Estados no tenían previsto en sus legislaciones este tema, por lo que se consideró importante contar con una normativa que distinga dichas figuras y señale claramente sus alcances y limitaciones.

La cuestión fue tratada nuevamente en la octava reunión del GEPEJTA celebrada en Salvador Bahía, Brasil, en la que se presentó diversa información sobre los sistemas de registro electrónico de tarifas que se estaban utilizando en ese momento.

En ese sentido, se observó que en la mayoría de los Estados miembros no existían dispositivos legales específicos sobre la materia, por lo que se consideró conveniente analizar este tema tomando en cuenta algunos factores, tales como los procedimientos para acceder a la información tarifaria contenida en una página web de determinada aerolíneas, estableciendo la calidad de tarifas para conocimiento/publicidad o registro automático, según sea el caso, reconociendo ante el usuario del tiempo de vigencia o calendario para la aplicación de las tarifas emitidas electrónicamente y la adquisición virtual del boleto y la ejecución del transporte de conformidad a la contratación electrónica.

A través del Proyecto de Recomendación A15-4, relativa a la Armonización de disposiciones respecto a la implementación al nivel regional de un sistema de emisión de billetes de pasajes electrónicos, se considero entre los puntos que:

  • Un gran número de estados miembros no cuentan con normativa específica para la emisión de billetes de pasajes electrónicos; y
  • La normativa que se establezca en cada país debe garantizar a los usuarios y operadores del transporte aéreo la mayor seguridad jurídica posible en sus relaciones comerciales.

Cabe señalar que asimismo se recomendó el derecho a conocer toda la información sobre los términos, condiciones, cargos adicionales, formas de pago y demás elementos que están contemplados en la tarifa que pretendan adquirirla, tomar como unto de partida la información del billete de papel en la información mínima que contenga el billete de pasaje e incluir las condiciones generales en que se aplica el precio, entre otras (pero no únicamente):

  1. nombre del pasajero;
  2. línea aérea que comercializa el transporte:
  3. número de vuelo;
  4. fecha de vuelo;
  5. aeropuerto de origen y destino por cada tramo;
  6. tarifa a aplicarse por tramo;
  7. cargos e impuestos;
  8. en su caso, clave de la línea aérea que efectuará el transporte, cuando exista convenio de código compartido;
  9. reglas generales que condicionan la tarifa adquirida;
  10. información acerca de otros documentos y servicios misceláneos, incluidos o entregados por separados, como el equipaje y exceso de equipaje, etc.;
  11. todos los demás elementos que permitan que el consumidor cuente con toda la información posible en relación con el servicio que está adquiriendo.

En ese mismo sentido la Secretaria de la CLAC estableció que seria conveniente adoptar a nivel regional, una reglamentación que apunte básicamente a la regulación desde la óptica de la protección  de los derechos de los consumidores en sus relaciones en sus relaciones con los transportadores o agentes, en oportunidad de la adquisición o reserva de un billete de pasaje.

En el mismo se debe incluir la recomendación de interpretar favorablemente los derechos del consumidor en las cláusulas contractuales.

En el Proyecto de Recomendación A16, se manifiesto:

  • La necesidad de contar con una serie de principios que protejan adecuadamente los derechos de los usuarios del transporte aéreo, como axial mismo de los transportadores que utilicen dicha practica;
  • Teniendo en cuenta el valor probatorio del billete de pasaje, en cuanto a la celebración del contrato de transporte aéreo, las respectivas reglamentaciones de los Estados miembros deberían requerir que el transportador haga entrega al pasajero de la constancia escrita del billete adquirido o de la reserva efectuada por medios electrónicos, en los casos que no se emita el billete papel;
  • A los fines de procurar la mayor seguridad jurídica, la emisión electrónica del billete de pasaje, debe cumplir con un conjunto de requisitos que garanticen los derechos de los pasajeros con relación al transporte contratado y una conveniente comercialización de tales billetes por parte de las líneas aéreas;
  • El transportador debe preservar la obligación de confidencialidad de la información sobre los datos personales suministrados por el pasajero en ocasión de la reserva o adquisición del billete de pasaje por vía electrónica;
  • A los fines de hacer efectivos tales principio, se estimaba conveniente que los Estados miembros incluyan en sus respectivas reglamentaciones sobre las Condiciones Generales del Contrato de Transporte Aéreo o disposiciones similares, normas que regulen la venta de  billetes de pasajes por medios electrónicos.

2.2 Legislación argentina y los convenios internacionales

En el caso de Argentina, se señaló que la cuestión se encuentra regulada en el Anteproyecto de Código Aeronáutico Argentino, en tramite legislativo, cuyo Articulo 139 establece: “El contrato de transporte aéreo de pasajeros debe ser instrumentado por escrito mediante un billete de pasaje o por medios electrónicos. En este ultimo caso, el transportador ofrecerá al pasajero expedir una declaración escrita de la información conservada por dichos medios”. Esta norma se basa en su antecedente, el Artículo 113 del actual Código Aeronáutico Argentino[12] que dice: El contrato de transporte de pasajeros debe ser probado por escrito. Cuando se trato de transporte efectuado por servicios regulares, dicho contrato se prueba con el billete de pasaje.

Cabe también destacar lo previsto en el art 3 a) de la Resolución 1532/98[13] que establece que la prueba del contrato de transporte aéreo, en adelante contrato, es el billete de pasaje, documento de transporte u otro medio idóneo emitido por el transportador o su agente autorizado. Por otra parte el inciso b) de la misma norma determina que en el caso de emitirse billete de pasaje, las condiciones del contrato deben estar insertas en el mismo, de conformidad con la modalidad que determine el transportador. Esta norma reitera lo previsto en toda la legislación el billete es el instrumento del contrato de transporte y las condiciones del mismo deben estar contenidas en el mismo.

En el plano internacional, el articulo 3 del Convenio de Varsovia de 1929[14] que expresa: 1. En el transporte de viajeros el porteador está obligado a expedir un billete de pasaje, que deberá contener las indicaciones siguientes: a) Lugar y fecha de emisión b) Puntos de partida y de destino. c) Las paradas previstas, bajo reserva de la facultad para el porteador de estipular que podrá modificarlas en caso de necesidad, y sin que dicha modificación pueda hacer perder al transporte su carácter internacional d) El nombre y la dirección del porteador o de los porteadores. e) Indicación de que el transporte está sometido al régimen de responsabilidad establecido por el presente Convenio.

La existencia del billete electrónico fue prevista en el artículo 3 del Convenio de Montreal de 1999[15], que dice En el transporte de pasajeros se expedirá un documento de transporte individual o colectivo que contenga: a) la indicación de los puntos de partida y destino; b) si los puntos de partida y destino están situados en el territorio de un solo Estado parte y se han previsto una o más escalas en el territorio de otro Estado, la indicación de por lo menos una de esas escalas. 2. Cualquier otro medio en que quede constancia de la información señalada en el párrafo 1 podrá sustituir a la expedición del documento mencionado en dicho párrafo. Si se utilizase uno de esos medios, el transportista ofrecerá al pasajero expedir una declaración escrita de la información conservada por esos medios. 3. El transportista entregará al pasajero un talón de identificación de equipaje por cada bulto de equipaje facturado

Cabe asimismo señalar lo establecido en el art. 7.1 del Convenio de Bruselas de 1970[16] que dice: El documento de viaje hace fe salvo prueba en contrario sobre las condiciones del contrato. Es decir que ratifica lo previsto en la normativa interna e internacional, respecto a que del instrumento del contrato surgen las condiciones acordadas por las partes y que el ejecutor del contrato debe garantizar.

  1. Los efectos de los transportadores aéreos low cost

A partir de la década de los noventa, y especialmente en los últimos años, una importante proporción de este crecimiento se atribuye al desarrollo de las aerolíneas de bajo costo.

El gran desarrollo de esta modalidad de transporte aéreo esta motivado, en gran medida, por su capacidad para conseguir una estructura de costos muy inferior al de las aerolíneas convencionales.

El transporte aéreo mantiene un crecimiento sostenido desde su inicio, gracias al crecimiento económico, la mayor prosperidad de la población y el acceso a este mercado de más público por el ingreso de las aerolíneas de bajo costo. El desarrollo que todavía tendrá este tipo de compañía  fomentará una mayor competencia en el mercado, y un escenario en el que mantener una estructura de costos adecuada será crucial en el futuro para las líneas aéreas tradicionales que deberán  reenfocar sus modelos de negocios.

La guerra de precios desatada por las aerolíneas de bajo costo ha provocado que las aerolíneas tradicionales hayan tenido que emprender nuevas estrategias y reducir costos para hacer frente a la competencia de éstas.

Las compañías de bajo coste suponen una seria amenaza a las aerolíneas tradicionales de «servicio completo», pues el alto costo operativo de estas últimas no les permite competir de forma efectiva con los precios de los billetes ofertados por las low-cost, y éste es el factor más importante para los clientes. El éxito de las empresas de bajo coste reside básicamente en que ofrecen lo imprescindible al mínimo precio, es decir tarifas más económicas a cambio de suprimir servicios

Las gestiones se deben realizar online o vía Internet y no todo el mundo tiene los conocimientos mínimos de informática para buscar y contratar vuelos baratos en la red.

Este tipo de operadores representan un aumento de gastos extras como pago por sobrepeso de equipaje, al reducir el peso mínimo por pasajero o cargos de gestión. En general, la única ventaja de las low cost frente a las tradicionales es el precio, pero hay otros factores que pueden ser importantes y que deben tenerse en cuenta según las características del viaje.

Presentan frecuentes problemas que afectan también a otras compañías como retraso en la salida de los aviones, cambio de destino, pérdida de equipaje y retraso en su entrega.

No hay posibilidad de reservar asientos. Desaparecen también los billetes numerados, por lo que las posibilidades de elegir el sitio en el viaje (ventanilla o pasillo) ya no existen. Además, se pierde la atención personalizada al tener que realizar todas las

En sus comienzos volar en empresas low cost suponía aceptar la supresión de ciertos servicios como la falta de oficina, el catering a bordo, operar en aeropuertos secundarios, pero muchas compañías tradicionales también prescinden de estos servicios en muchos de sus vuelos que antes ofrecían gratuitamente. Antiguamente los operadores tradicionales ofrecían un mejor servicio a bordo, hoy ya no es así. Un gran número de estos transportadores no ofrecen servicios de catering en los vuelos o las bebidas alcohólicas se pagan, no entregan prensa, también cobran una diferencia por ocupar asientos de determinadas filas, no ofrecen viáticos a los pasajeros por retrasos o cancelaciones producidas por sobreventa o reprogramaciones;  o bien cobran el check in que no se ha realizado vía internet, facturando generalmente por pieza el equipaje que se registra en el aeropuerto. Cabe destacar que este comportamiento vulnera la naturaleza del contrato de equipaje, que es accesorio al contrato de transporte aéreo en el que el precio del billete de pasaje incluye una franquicia para el traslado del equipaje no acompañado.  A efectos de poder competir con las low cost y ofrecer vuelos baratos.

  1. Conclusiones

De los instrumentos legales tanto nacionales como internacionales surge claramente que el billete de pasaje ya sea en papel o electrónico no solo constituye el instrumento del contrato de transporte celebrado entre las partes sino que tiene el objetivo primordial de establecer las condiciones contractuales que han sido establecidas, interpretándose favorablemente los derechos del consumidor  contenidos en las mismas.

Además de los requisitos comerciales mínimos de uso habitual para este tipo de documento, se deben incluir las normas relativas a responsabilidad, conforme las convenciones internacionales y normativa nacional vigentes.

Los Estados deberán así incluir dentro de sus regulaciones relativas a las Condiciones Generales del Contrato de Transporte Aéreo, normas que reglamenten la emisión de billetes electrónicos y la protección del consumidor.

Sin perjuicio de esto, se deberá realizar la fiscalización de la comercialización por vía electrónica por parte de los Estados, a efectos que puedan supervisar el efectivo cumplimiento y las condiciones bajo las cuales se desarrolla la actividad, considerando que en la actualidad hay más de 1.000 millones de usuarios de Internet, 25 veces más que hace diez años. Esto produjo cambio en los hábitos de compra, entre ellos la de billetes aéreos.

En todas esta previsiones se debe tener presente lo establecido en los considerandos de la Resolución 1532/98 en el que se dice que se ha contemplado el carácter adhesivo del contrato del transporte aéreo, donde el usuario representa la parte mas débil de la convención, por lo que la reforma que se propicia es necesario a los efectos de tutelar sus particulares intereses, como así también los de la Resolución N 203/2013 a través de la cual se manifiesta que el servicio publico de transporte aéreo constituye un servicio esencial para la comunidad, cuya prestación debe ser asegurada por el Estado Nacional en forma general, continua, regular, obligatoria, uniforme y en igualdad de condiciones para todos los usuarios y que es deber del Estado velar por la adecuada prestación de los servicios públicos, preservando el debido funcionamiento no solo del transporte aéreo sino también del sistema general de transporte, evitando practicas ruinosas que se revelan, a largo plazo, como contrarias al interés general.    

En resumen, en el instrumento del contrato de transporte existe la obligación de incluir todas las condiciones contractuales que rigen la relación entre las partes involucradas y estas no pueden ser suplidas por una pagina web del operador aéreo, ya que consultar las condiciones del transporte por vía electrónica no es una obligación del pasajero, teniendo siempre en cuenta que estamos hablando de operadores tradicionales y no de líneas aéreas low cost, caracterizadas por la despersonalización del servicio. El masivo uso de Internet no puede ni suplantar el deber de información que deben prestar los transportadores ni presumir que el pasajero se ha autoinformado.

El Estado asi debe implementar un sistema de fiscalización mas efectivo, sobre todo lo relativo a la información con que debe contar el pasajero, a los  efectos de que se cumplimente lo previsto en el ya mencionado inciso d) del art 12 respecto a la exhibición del régimen de compensaciones y derechos que tienen los pasajeros en los lugares de emisión de billete, reserva de espacios y en los aeropuertos, ya que es obligación del transportador proporcionar una información clara que no induzca al error y que en caso de duda respecto de una clausula o un reglamentación, se deberá aplicar la interpretación mas favorable al consumidor.

[1] Abogada Especializada en Derecho Aeronáutico y Espacial. Miembro Plenario y Secretaria  de la Sección Nacional Argentina de la ASOCIACIÓN LATINOAMERICANA DE DERECHO AERONÁUTICO Y ESPACIAL – ALADA-.            Miembro de la Internacional Women Aviation Association –IAWA-. Profesora del Instituto Nacional de Derecho Aeronáutico y Espacial –INDAE- y de la Universidad Argentina de la Empresa, UADE.        

[2] Ley N 19.030 sobre Transporte aerocomercial. Política Nacional, sancionada el 7 de mayo de 1971. B.O. 27 de mayo de 1971.

[3] Decreto N 326/ 82  sobre Reglamentación del transporte aéreo internacional. Anexo I, Reglamentación de la Ley N 17.285. Sancionada el 10 de febrero de 1982. B.O. 15 de febrero de 1982.

[4] Resolución N 1532/98 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos del 27 de noviembre de 1998.

[5] Resolución de la Administración Nacional de Aviación Civil N 203 del 5 de abril de 2013.

[6] Reglamento ( CE) Nro. 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo del 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso en los vuelos, que deroga el Reglamento (CEE) Nro. 295/91.

[7] Reglamento (CEE) Nro. 295/91 del Consejo del 4 de febrero de 1991.

[8] Convenio para la unificación de ciertas reglas para el transporte aéreo internacional, suscripto en Montreal el 28 de mayo de 1999, ratificado por Ley N 26.451.

[9] Convención Internacional relativa al contrato de viaje, suscripta en Bruselas el 23 de abril de 1970, ratificada por la República Argentina el 31 de octubre de 1972, a través de la Ley 19.918.

[10] Los contratos previstos en el art. 1 del Convenio de Bruselas son los de viaje, organización de viaje e intermediario de viaje.

[11] XV ASAMBLEA ORDINARIA DE LA CLAC. Cuestión 11 del Orden del Día: Armonización de disposiciones respecto a la implementación al nivel regional de un sistema de emisión de billetes de pasajes electrónicos. Sistema de registro electrónico de tarifas – Proyectos de Recomendación. Tarea Nro. del Comité Ejecutivo. CLAC/A15-EN/08. 17/10/02.

[12] Aprobado por Ley N 17.285 del 17 de mayo de 1967.

[13] Resolución N 1532 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos del 27 de noviembre de 1998.

[14] Convenio para la Unificación de Ciertas Reglas Relativas al Transporte Aéreo Internacional, celebrado en Varsovia en 1929, ratificado por Ley N 14.111.

[15] Convenio para la Unificación de ciertas Reglas para el Transporte Aéreo Internacional del 28 de mayo de 1999.

[16] Convenio Internacional relativo al contrato de viaje, suscripta en Bruselas el 23 de abril de 1970.

Buenos Aires, 2 de septiembre de 2015.

Las recomendaciones de seguridad. Pasado, presente y futuro de una herramienta clave en la seguridad aérea

El principio fundamental que rige la investigación técnica de los accidentes e incidentes de aviación civil es que el único objetivo de la misma ha de ser “… la prevención de accidentes e incidentes futuros, sin determinar culpabilidades o responsabilidades”. Es decir la investigación tiene carácter preventivo, buscando esclarecer las causas y no señalar responsabilidades.

                                                                                                                    Por Cristina Cuerno Rejado[1]

 1. Introducción

El principio fundamental que rige la investigación técnica de los accidentes e incidentes de aviación civil es que el único objetivo de la misma ha de ser “… la prevención de accidentes e incidentes futuros, sin determinar culpabilidades o responsabilidades”. Es decir la investigación tiene carácter preventivo, buscando esclarecer las causas y no señalar responsabilidades.

Para sustentar y facilitar este principio fundamental la investigación de accidentes se apoya en otros principios fundamentales que resumen a continuación:

  • Responsabilidad de los Estados en la investigación de seguridad. La investigación de los accidentes de aviación civil es una responsabilidad de los Estados firmantes del Convenio sobre Aviación Civil Internacional, firmado en Chicago en 1944, (en adelante, CACI), establecido en su artículo 26. En la misma línea la Legislación Europea (Reglamento (UE) nº 996/2010) establece que los estados son responsables de que se realice la investigación de los accidentes aéreos y para ello cada Estado garantizará la realización o supervisión, sin interferencias externas, de investigaciones de seguridad por una autoridad nacional permanente encargada de las investigaciones de seguridad en la aviación civil.
  • Objeto de la investigación. La obligación de investigar tal y como se establece en el Anexo 13 alcanza a todos los accidentes de aviación civil y a los incidentes graves cuando la aeronave tenga una masa máxima superior a 2250 kg. La normativa europea limita la obligación de investigar a los accidentes o los incidentes graves de aviación civil en que se vean involucradas aeronaves distintas de las especificadas en el Anexo II del Reglamento (CE) nº 216/2008. Las legislaciones nacionales pueden extender esta obligación a otras categorías.
  • Independencia. La investigación y la autoridad nacional que la realiza deben obedecer al principio de independencia, tal y como establece el Anexo 13 de OACI. La independencia se entiende, por una parte, como independencia de la organización respecto de otras organizaciones estatales de aviación y respecto de toda posible interferencia externa; y por otra parte como independencia de la investigación de seguridad respecto de toda actividad judicial o administrativa destinada a determinar la culpa o la responsabilidad proveniente de la investigación de un accidente, siendo siempre responsabilidad del Estado garantizar y poner los medios para tal independencia. Requisitos indispensables para garantizar la independencia son la autoridad y la disponibilidad de medios y recursos humanos y materiales, habiendo sido muy claro, con respecto a estos extremos, el Reglamento (UE) nº 996/2010.
  • Cooperación. La investigación de accidentes se basa en el principio de colaboración entre los Estados que se ven afectados por una investigación. Este principio de cooperación entre Estados y autoridades de investigación de accidentes se ha llevado a limites superiores en el Reglamento (UE) nº 996/2010 el cual obliga, en su artículo 7, a la creación de una Red Europea de autoridades encargadas de la investigación de seguridad en la aviación civil que persigue la mejora de la calidad de las investigaciones mediante la cooperación entre autoridades. También observan el Anexo 13 y el Reglamento la necesaria coordinación, que no cooperación, con otras autoridades como las judiciales para la recopilación de información fáctica. En este sentido la reglamentación europea va más allá de lo establecido en el Anexo 13 obligando a los Estados a que garanticen que “…las autoridades encargadas de las investigaciones de seguridad, por un lado, y otras autoridades que pudieran estar implicadas en las actividades relacionadas con las investigaciones, como las autoridades judiciales, de aviación civil, de búsqueda y rescate, por otro, cooperen mutuamente mediante acuerdos previos”, y exige que estos acuerdos respeten la independencia de la autoridad encargada de las investigaciones de seguridad y permitirán que las investigaciones técnicas se desarrollen con diligencia y eficacia.
  • Protección de pruebas e información. La protección de las pruebas e información es esencial para la realización de una investigación efectiva. Esta protección afecta a dos aspectos, por una parte la protección física de las pruebas y evidencias para garantizar que no se destruyen y están disponibles durante el tiempo que dure la investigación, y, por otra, a la protección de la información sensible en materia de seguridad para garantizar que esta información no se difundirá ni se utilizará para otros fines distintos a los de la investigación de seguridad del accidente. Tanto el Anexo 13, en su artículo 5.12, como el Reglamento (UE) nº 996/2010 en su artículo 14, definen las condiciones de uso de esa información sensible.
  • Transparencia y proactividad: informe público con inclusión, en su caso, de recomendaciones de seguridad (transparencia y proactividad). Para que la investigación sea efectiva en su labor de prevenir accidentes futuros debe ser transparente ofreciendo los hechos y conclusiones alcanzadas, facilitando una difusión masiva de las mismas y generando recomendaciones de seguridad efectivas en la prevención.

Es en relación a este último aspecto, la transparencia y proactividad, y más concretamente la emisión y gestión de las recomendaciones de seguridad, que se va a tratar en esta ponencia de profundizar en sus características únicas como herramienta esencial en las políticas de prevención de la siniestralidad aérea y, en definitiva, de la mejora de la seguridad aérea. Se destacan aspectos tales como el establecimiento en el Reglamento (UE) nº 996/2010 de  que “…cada investigación de seguridad concluirá con un informe en una forma adecuada al tipo y gravedad del accidente o incidente grave…” y el informe “…contendrá, si procede, recomendaciones de seguridad”. Además podrán y deberán emitirse recomendaciones en cualquier fase de la investigación cuando se considere necesario adoptar una acción sin demora a fin de mejorar la seguridad aérea. Como ya se ha indicado, las recomendaciones sobre seguridad no supondrán en ningún caso presunción de culpa o responsabilidad en relación con un accidente, incidente grave o incidente. Por último, es importante aclarar que las recomendaciones emitidas por una autoridad de seguridad no tienen carácter obligatorio y que corresponde al destinatario, con los límites y condiciones correspondientes[2], decidir las medidas a adoptar y, si procede, el tiempo necesario para su aplicación.

2. Marco normativo nacional e internacional

2.1 Normas y métodos internacionales de OACI

La necesidad de emitir informes técnicos que contengan las conclusiones derivadas de la investigación de los accidentes e incidentes de aviación civil proviene de lo dispuesto en el art. 26 del CACI. De acuerdo con ello y con lo previsto en el art. 37 del mismo Convenio, en el que los Estados firmantes se comprometen a colaborar a fin de lograr el más alto grado de uniformidad posible en las reglamentaciones, y la OACI a elaborar para ello, y a mantener actualizadas, normas, métodos recomendados y procedimientos internacionales, se dictó el “Anexo 13 al Convenio, sobre normas y métodos recomendados para encuestas de accidentes de aviación” el 11 de abril de 1951, traducido en su novena edición de julio de 2001 como “Normas y métodos recomendados internacionales. Anexo 13 al Convenio sobre Aviación civil Internacional. Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil”, siendo la edición actual la 10ª, de noviembre de 2010. Las normas y métodos recomendados se basaron en recomendaciones formuladas por el Departamento de investigación de accidentes en su Primera Conferencia, celebrada en febrero de 1946, las cuales se desarrollaron ulteriormente en la Segunda Conferencia del Departamento, celebrada en febrero de 1947.

Conviene señalar que el régimen de la investigación técnica de accidentes, contenido en el Anexo 13 al CACI, inicialmente no aludía a las recomendaciones de seguridad. De hecho, en la primera versión de este Anexo, que data de 1951, el capítulo 6 tan sólo mencionaba que el informe debía contener las conclusiones de la investigación.

En la 4ª edición, de 12 de agosto de 1976, aparece por primera vez la definición de recomendación de seguridad; se incluyen las recomendaciones de seguridad como un apartado del formato del informe final; y se establece que, cuando proceda, el Estado hará brevemente recomendaciones con el propósito de la prevención de accidentes y dispondrá cualquier acción correctiva resultante.

En la 6ª edición, de 26 de noviembre de 1981, se dedica ya un capítulo completo a las medidas de prevención de accidentes. Se trata del capítulo 7 (el cual, posteriormente, por  la introducción de un capítulo dedicado a la notificación ADREP, pasa a ser el capítulo 8) en el que se recomienda a los Estados que, en cualquier fase de las investigación de accidentes e incidentes, la autoridad pueda recomendar a las autoridades implicadas, incluidas las de otros Estados, cualquier acción que necesite ser adoptada para prevenir en el futuro similares accidentes. Igualmente se indica que los Estados deberán efectuar un análisis de esa información, y que sus recomendaciones de seguridad podrán ir dirigidas tanto a otros Estados, como a la propia OACI. En este último caso se debe acompañar la recomendación por una carta que subraye las medidas concretas que conviene adoptar. Igualmente se recomienda que el Estado que reciba recomendaciones de seguridad debiera informar al Estado que las ha formulado acerca de las medidas preventivas adoptadas o de las razones por las que no ha efectuado ninguna actuación en tal sentido.

En posteriores ediciones (8ª y 9ª) se introducen nuevas modificaciones en el Anexo, especialmente notables en relación al capítulo dedicado a la prevención de los accidentes, incluyendo explícitamente los sistemas de notificación voluntaria de incidentes y las bases de datos sobre accidentes e incidentes. Asimismo, en la 9ª edición se revisó la definición de recomendación de seguridad. Finalmente, la 10ª edición (18 de noviembre de 2010), actualmente en vigor, ha vuelto a rectificar su redacción, cambiando incluso el título, que ahora reza “Recomendación sobre seguridad operacional”[3].

Los avances normativos que esta última edición ha llevado a cabo en materia de recomendaciones de seguridad han sido considerables. Fundamentalmente se ha dado un gran paso al establecer que cada Estado que reciba Recomendaciones de seguridad en materia de seguridad operacional de otro Estado comunicará, en un plazo de 90 días a partir de la fecha de la carta de envío, al Estado que haya formulado la propuesta, las medidas preventivas que se han tomado o se proyecta tomar, o las razones por las cuales no se ha adoptado ninguna medida.

Por otro lado, el Manual sobre investigación de accidentes de OACI (Doc. 9756/AN 965; Eds. 1ª de 2003) también presta debida atención a las recomendaciones de seguridad, incidiendo en la forma en la que han de enunciarse[4].

2.2 Legislación europea. El Reglamento (UE) nº 996/2010

Si bien ya la derogada Directiva 94/56/CE de Consejo, de 21 de noviembre de 1994, por la que se establecen los principios fundamentales que  rigen la investigación de los accidentes e incidentes de aviación civil ya recogía la definición de recomendación de seguridad y su publicidad, es el actualmente vigente Reglamento (UE) nº 996/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de octubre de 2010 sobre investigación y prevención de accidentes e incidentes en la aviación civil y por el que se deroga la Directiva 94/56/CE mucho más detallado al respecto. Por supuesto incluye la actual definición de recomendación de seguridad[5], que podrán incluirse en el informe final de la investigación, si ha lugar. Además, puntualiza varios aspectos de gran relevancia de cara a dejar claramente establecida la naturaleza de las recomendaciones, como son:

  • Las recomendaciones de seguridad pueden ser consecuencia tanto de la investigación de seguridad de un accidente o incidente grave, como de un estudio o análisis de una serie de investigaciones u otras actividades que contempla el propio Reglamento.
  • Pueden ser emitidas en cualquier fase del procedimiento de investigación de seguridad, sin que sea necesario esperar a la conclusión de la investigación, ni a la publicación del informe final, ni a la declaración provisional.
  • Pueden hacer referencia a cualquier acción que se considere necesaria adoptar para mejorar la seguridad aérea.
  • Las recomendaciones sobre seguridad no supondrán en ningún caso presunción de culpa o responsabilidad en relación con un accidente, incidente grave o incidente, reforzando la idea de la necesaria independencia entre la investigación de seguridad y cualquier otro procedimiento judicial o administrativo que pudiera iniciarse para determinar responsabilidades.

2.3 La Regulación española

En la actualidad la investigación técnica de los accidentes e incidentes de aviación civil en España queda regulada por el Real Decreto 389/1998, de 13 de marzo, por el que se regula la investigación de los accidentes e incidentes de aviación civil. En este precepto también hay un artículo dedicado a los informes y recomendaciones (art. 21), y en el que se especifica que dicho informe podrá incluir recomendaciones sobre la forma de prevenirlos y, en general, sobre la seguridad aérea. Más recientemente nuestra Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, antes de su revisión y actualización por la Ley 1/2011, de 4 de marzo, por la que se establece el Programa Estatal de Seguridad Operacional para la Aviación Civil y se modifica la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, contenía una disposición relativa a la publicidad de los informes y recomendaciones. Asimismo también imponía publicitar dichos informes y recomendaciones mediante procedimientos adecuados a las características y gravedad del suceso investigado; y establecía que la Comisión podía requerir a los destinatarios concretos de sus recomendaciones información sobre las medidas preventivas de seguridad que se hubieran adoptado o proyectara adoptar.

Por otro lado, y volviendo al Real Decreto 389/1998, en relación a las recomendaciones de seguridad, establece una serie de imposiciones muy relevantes en el tratamiento de las recomendaciones, y que resumidamente son:

  • El informe técnico que se elaborará al término de toda investigación podrá incluir recomendaciones sobre la forma de prevenirlos y, en general, sobre la seguridad aérea (art 21.1).
  • El Secretario de la Comisión debe disponer lo necesario para que, una vez aprobado el informe, sea notificado a la Comisión Europea, a los Estados afectados, a las empresas y autoridades aeronáuticas nacionales y a todos aquellos interesados (art. 21.5). Además añade que el Pleno adoptará las medidas necesarias para que se tengan en cuenta las recomendaciones sobre seguridad y se ejecuten cuando así resulte procedente, y aclara que las recomendaciones sobre seguridad no supondrán, en ningún caso, presunción de culpa o responsabilidad en relación con el accidente e incidente (art. 21.8) y se hace una remisión al Anexo 13 OACI, que se declara aplicable con carácter supletorio (Disposición Adicional Primera).
  • Por otro lado, así como otras funciones del Pleno pueden delegarse en el Secretario General, no sucede lo mismo con las recomendaciones de seguridad, las cuales han de ser aprobadas necesariamente por el Pleno (art. 9.4).
  • En el informe que debe aprobar el Pleno dentro del primer semestre de cada ejercicio para elevar al Ministro de Fomento, tiene que incluirse información relativa a las recomendaciones de seguridad emitidas durante el año anterior, y evolución que durante ese año hayan tenido las recomendaciones de seguridad emitidas con anterioridad (art. 8).

3.     La investigación de accidentes en España

La Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de la Aviación Civil (CIAIAC) es el órgano encargado de realizar investigaciones técnicas de accidentes e incidentes graves que se producen en España, y aquellos acaecidos fuera del territorio nacional en los que está involucrada alguna aeronave registrada en España o explotada por alguna empresa establecida en España, siempre que tales investigaciones no las lleve a cabo otro Estado [CIAIAC, 2011]. La CIAIAC es un órgano colegiado especializado, adscrito al Ministerio de Fomento y que goza de independencia plena respecto de las autoridades aeronáuticas, aeroportuarias y de las responsables de la circulación y tráfico aéreo y de cualquier otra cuyos intereses pudieran entrar en conflicto con su misión [CIAIAC, 2014]. El objetivo principal de la CIAIAC es, por lo tanto, elevar los niveles de seguridad de la aviación civil y evitar que se produzcan en el futuro nuevos accidentes. Para la consecución de este objetivo la CIAIAC tiene como principal función la investigación, y las lleva a cabo teniendo en cuenta las siguientes líneas de actuación:

  • Evaluar las notificaciones recibidas para enfocar los recursos de los que se dispone en aquellas áreas en las que se pueden obtener mayores enseñanzas en temas relacionados con la seguridad de la aviación.
  • Conducir las investigaciones de los accidentes de forma independiente, no siendo el propósito de los estudios técnicos realizados el establecer culpa o responsabilidad alguna.
  • Detectar los factores más relevantes que contribuyen o que pueden contribuir a que se produzcan accidentes u otros sucesos relevantes que afecten a la seguridad de las operaciones aéreas.
  • Proponer medidas en materia de seguridad operacional tras el estudio de los distintos sucesos para elevar los niveles de seguridad, y realizar un seguimiento activo de la efectiva implantación de las medidas propuestas.

En relación a la organización y funciones de la CIAIAC, remitimos al lector a los Informes Anuales 2010 [CIAIAC, 2011] y 2013 [CIAIAC, 2014], en los cuales se detalla la estructura interna de la Comisión y su forma de funcionamiento.

4.     Publicidad y seguimiento de las recomendaciones de seguridad

4.1 Marco jurídico europeo

Las Autoridades de investigación de accidentes carecen de funciones ejecutivas. Es decir, analizando  sus facultades desde un punto de vista jurídico no poseen capacidades que les permitan exigir el cumplimiento de las recomendaciones de seguridad. Este elemento, al igual que su carácter independiente del poder ejecutivo, y más exactamente de los órganos administrativos que tienen encomendadas funciones en materia de aviación civil, define de manera esencial su naturaleza jurídica. Sin embargo es esencial señalar que uno de los principales propósitos de la reforma operada a nivel comunitario ha sido precisamente lograr un mejor seguimiento de las recomendaciones de seguridad. De hecho, textualmente se afirma que “…las recomendaciones de seguridad derivadas de la investigación de un accidente o incidente grave, o de otros orígenes, como estudios relativos a la seguridad, siempre deben ser consideradas por la autoridad competente y, en su caso, ejecutarse, para garantizar la prevención adecuada de accidentes e incidentes de aviación civil” (considerando 28).

En relación a la publicidad de las recomendaciones de seguridad que emiten las Autoridades de investigación de los Estados Miembros de la UE, el Reglamento (UE) nº 996/2010 establece los siguientes aspectos:

  • Se transmitirá lo antes posible una copia de los informes finales y de las recomendaciones de seguridad a las autoridades encargadas de la investigación de seguridad y las autoridades de aviación civil de los Estados de que se trate y a la OACI, con arreglo a las normas y métodos internacionales recomendados, los destinatarios de las recomendaciones de seguridad que figuran en el informe, la Comisión y la EASA, salvo si puede accederse al informe por medios electrónicos, en cuyo caso bastará que la autoridad lo notifique en consecuencia.
  • Las recomendaciones de seguridad serán remitidas “en una carta de envío fechada” a las autoridades de que se trate, incluidas las de otros Estados miembros o terceros países.
  • Sin perjuicio de lo anterior, la autoridad encargada de la investigación de seguridad comunicará la información que considere pertinente para prevenir accidentes o incidentes serios a las personas responsables del mantenimiento o de la fabricación de aeronaves o de sus equipos y a las personas o entidades jurídicas responsables del mantenimiento de las aeronaves o de la formación de personal.

Además, para facilitar el seguimiento de las recomendaciones se impone a las autoridades de investigación la creación de procedimientos de registro de las respuestas. Parece hacerse referencia con ello al depósito central creado en virtud del Reglamento (CE) nº 1321/2007 de la Comisión, de 12 de noviembre de 2007[6], conforme al que, según el art. 18.5 del Reglamento (UE) nº 996/2010, cada autoridad de investigación habrá de registrar todas las recomendaciones de seguridad emitidas, las respuestas correspondientes, así como las recomendaciones de seguridad que se reciban de terceros países.

En relación a esta disposición del Reglamento (UE) nº 996/2010, en el año 2012 se hizo pública una Decisión de la Comisión, de 5 de diciembre de 2012[7], sobre los derechos de acceso al depósito central europeo de recomendaciones de seguridad. En este documento se establecen las siguientes disposiciones:

  • Todas las recomendaciones de seguridad serán puestas a disposición del público en un sitio web público.
  • El acceso a las respuestas a las recomendaciones se limitará a los destinatarios de las mismas.
  • Cualquier destinatario de una recomendación de seguridad podrá solicitar el acceso a las respuestas que figuren en la citada base de datos. Asimismo podrán acceder las autoridades de investigación de los Estados Miembros, EASA, y las autoridades de investigación extracomunitarias.
  • Los destinatarios de las recomendaciones deberán remitir sus solicitudes a la Comisión Europea, la cual evaluará dicha solicitud y decidirá en cada caso si está justificada y es viable.
  • Las recomendaciones de seguridad y sus respuestas no deberán servir para determinar responsabilidad ni culpa.

Para dar cumplimiento a este mandato la UE se ha apoyado, como ya ha venido haciendo en otras facetas de la recopilación y análisis de información de seguridad procedente de accidentes e incidentes de la aviación civil, en ECCAIRS (European Co-ordination centre for Accident and Incident Reporting Systems). ECCAIRS (Centro Europeo de Coordinación de Sistemas de Información de Accidentes e Incidentes) es una red de cooperación de autoridades de transporte europeas y órganos de investigación de accidentes. El proyecto está siendo gestionado por el JRC (Joint Research Center) de la Comisión Europea a petición de la Dirección General de Movilidad y Transporte (DG MOVE). La misión de ECCAIRS es ayudar a las autoridades de transporte nacionales y europeas a recopilar, compartir y analizar su información de seguridad para mejorar la seguridad en el transporte público. ECCAIRS ayuda a hacer frente a la aplicación de la legislación. Ofrece herramientas de recogida de datos de accidentes e incidentes, de representación, de intercambio y de análisis estándar y flexibles. Siguiendo el exitoso ejemplo dado en el campo de la aviación civil, en los próximos desarrollos de ECCAIRS se realizará una aplicación de forma similar en dos dominios de transporte público adicionales: marítimo y ferroviario.

De esta forma, en la actualidad se dispone de una herramienta web en la cual se almacenan 1354 recomendaciones de seguridad (a fecha de abril de 2015, de las cuales hay 213 emitidas por la CIAIAC de España entre febrero de 2012 y diciembre de 2014), siendo la más antigua de septiembre de 2006 y la más actual, del 16 de abril de 2015. La base de datos presenta, por defecto, las recomendaciones de seguridad ordenadas por fecha, de la más actual a la más antigua, si bien se puede alterar dicha ordenación (por ejemplo, se puede ordenar alfabéticamente por Estado emisor, etc). Cada recomendación de la base de datos viene identificada por una “etiqueta” (un conjunto de números y letras que identifican la recomendación, con inclusión de una abreviatura para el Estado emisor, y el año), el Estado emisor y el acrónimo de su autoridad de investigación, la fecha de emisión de la recomendación, un título para la recomendación y un campo destinado a un hiperenlace al texto del informe final, si se desea. A través de la etiqueta, se puede entrar a otra pantalla en la que se puede inspeccionar la información que el sistema tiene sobre cada recomendación de seguridad, utilizando una presentación uniforme, con una serie de campos predeterminados, iguales para todas las recomendaciones de la base de datos y que, resumidamente son los siguientes:

  • Área de identificación de la recomendación: se recoge la información sobre el nº de etiqueta, emisor de la recomendación, destinatario y título.
  • Área de información: entre otros datos, se recoge el estatus de la recomendación, fecha de emisión, fecha de cierre, forma de publicación de la recomendación, tipo de suceso, partes informadas (otros Estados, etc) y áreas a las que más afecta la recomendación (operaciones, procedimientos, etc).
  • Área para el texto de la recomendación: se recoge textualmente la recomendación, en inglés.
  • Área para la documentación de referencia: si se ha incluido enlace al informe final, u otro tipo de documentación de referencia, esta zona contiene la descripción del documento de que se trate así como un hiperenlace al mismo, para su descarga.

Por otro lado, en cuanto a la obligación de responder de los destinatarios de las recomendaciones de seguridad, el Reglamento establece las siguientes:

  • El destinatario está obligado a acusar recibo de la recomendación y a informar a la autoridad que la envió en 90 días contados desde la recepción, de las medidas adoptadas, o en estudio y, si procede, del tiempo necesario para su aplicación, así como, en su caso, de los motivos de no haberse tomado medidas.
  • En 60 días tras la recepción de la respuesta, la autoridad comunicará al destinatario si considera o no adecuada su respuesta, con las justificaciones correspondientes cuando no esté de acuerdo con la decisión de no adoptar medidas.

Como se puede ver, las obligaciones no sólo pesan sobre los destinatarios de las recomendaciones sino que también la propia autoridad de investigación, emisora de la recomendación, debe valorar la respuesta, justificadamente en caso negativo, en un plazo determinado.

4.2 Recomendaciones emitidas por la CIAIAC

En el caso concreto de la autoridad de investigación española, la CIAIAC, y en relación a la necesaria publicidad de las recomendaciones, éstas, así como el texto de los informes finales de los accidentes e incidentes graves investigados se hacen públicos a través de la página web de la CIAIAC (www.ciaiac.es), lo que significa conforme al texto del Reglamento que queda exenta de enviar su texto y que basta con que notifique el momento en que se produce su publicación en el sitio web.

Por otro lado, y en relación con los plazos impuestos por el Reglamento comunitario, se ha facilitado la utilización de técnicas coercitivas por las autoridades de aviación civil. Tal y como se analiza en [Cuerno, Guerrero, Arnaldo 2013], estas medidas serán no sólo la posible publicidad negativa que en cierta forma supone su inclusión en el informe que anualmente elabora la CIAIAC para su elevación al Ministro de Fomento que dará traslado de ellas a las Comisiones competentes del Congreso de los Diputados y del Senado (art. 14.5 Ley de Seguridad Aérea), sino que, además, las autoridades de aviación civil competentes podrán sancionar a quienes incumplan los plazos establecidos para responder. En este sentido, la Ley de Seguridad Aérea ha sido reformada para que constituya una infracción administrativa grave “el incumplimiento por los sujetos sometidos a esta ley de la obligación de informar justificadamente acerca de las medidas a adoptar o de las razones por las que no se adoptarán medidas, como consecuencia de las recomendaciones remitidas por la autoridad de investigación técnica de accidentes o el retraso en cumplir tales obligaciones, así como de la obligación de informar acerca de su estado de cumplimiento o posibles desviaciones” (art. 50.2.4 Ley de Seguridad Aérea). A dicha infracción corresponde como sanción de multa de 45.001 a 90.000 euros (art. 55.1.b Ley de Seguridad Aérea), la cual prescribirá en el plazo de dos años (art. 60 Ley de Seguridad Aérea).

Con relación al seguimiento de las recomendaciones por parte de la CIAIAC, una vez emitidas estas y en función de la respuesta que se haya recibido del destinatario, se pueden asignar los siguientes estados:

  • Abierta, en espera de respuesta: cuando se encuentran en su estado inicial una vez emitidas.
  • Abierta, respuesta recibida: cuando la respuesta recibida aún no ha sido evaluada por el Pleno.
  • Abierta, respuesta satisfactoria, en proceso: cuando el destinatario indica la adopción de un plan de acción que podría suponer satisfacer la recomendación de seguridad.
  • Abierta, alternativa satisfactoria, en proceso: cuando el destinatario indica varios planes o acciones alternativas, las cuales una vez implantadas, pueden satisfacer los propósitos que motivaron la emisión de la recomendación.
  • Abierta, respuesta no satisfactoria: cuando el destinatario manifiesta su desacuerdo con lo indicado en la recomendación o avala otras acciones alternativas y en ambos casos no son asumibles por la CIAIAC porque no responde a los objetivos que persigue la recomendación.
  • Cerrada, excede la recomendación: cuando el destinatario indica acciones que sobrepasan la completa implantación de la recomendación.
  • Cerrada, respuesta satisfactoria: cuando se comunica que las acciones que se recomendaban ya han sido adoptadas por el destinatario.
  • Cerrada, satisfactoria, alternativa aceptable: cuando se comunica que ha finalizado la implantación de una acción alternativa a la recomendada por CIAIAC, pero considerada aceptable porque cumple los mismos objetivos que se perseguían con aquella.
  • Cerrada, anulada: cuando la recomendación no puede aplicarse, debido a que por diversas circunstancias ya no es posible, por ejemplo, porque innovaciones tecnológicas han dejado sin efecto la recomendación, o bien porque el destinatario ha cesado en la actividad.
  • Cerrada, cancelada: cuando el destinatario rechaza la recomendación con razonamientos aceptables, por ejemplo, porque la acción propuesta puede no ser efectiva u originar otros problemas, o porque ya cumplía con la recomendación antes de que se emitiera, o porque se le ha dirigido a él de forma equivocada.

El contenido y estatus de las recomendaciones de seguridad emitidas por la CIAIAC así como las respuestas recibidas y evaluadas se puede consultar, desde 2010, año a año a través del Informe Anual que esta Comisión elabora, como ya se ha comentado, y que se facilita libremente a través de su página web (www.ciaiac.es). Dentro de este Informe Anual existe un apartado específico dedicado a las recomendaciones de seguridad en el que se detallan las emitidas durante ese año, las respuestas evaluadas durante el mismo, y las respuestas que han quedado pendientes de evaluación.

4.3 Otras autoridades europeas

En este apartado se van a analizar el caso de la autoridad de investigación del Reino Unido y el de Francia, como ejemplos de comparación con el caso español, y también el trabajo de seguimiento que lleva a cabo la autoridad de seguridad aérea de la Unión Europea, EASA.

4.3.1 Air Accidents Investigation Branch (AAIB) del Reino Unido

El AAIB es la autoridad de investigación del Reino Unido y lleva a cabo las investigaciones técnicas de accidentes e incidentes en el nombre de dicho Estado según lo previsto en el Anexo 13 de OACI, el Reglamento (UE) nº 996/2010 y “The Civil Aviation (Investigation of Air Accidents and Incidents) Regulations 1996”. En esta última normativa, el Reino Unido también reconoce el concepto de recomendación de seguridad (art. 14) de manera totalmente análoga a lo ya analizado en el resto de regulaciones. Además, de manera específica establece que:

  1. El inspector jefe hará que los informes finales, incluyendo aquellos que no deben publicarse y en particular las recomendaciones de seguridad que figuran en el mismo, sean comunicados a las empresas o autoridades aeronáuticas nacionales interesadas y copias de los mismos sean remitidos a la Comisión.
  2. Toda empresa o autoridad a la que se le comunica una recomendación de seguridad con el párrafo (1), sin retraso:
  3. tomará esa recomendación en consideración y, en su caso, actuará en consecuencia;
  4. enviará al Secretario de Estado:
    1. detalles de las medidas que ha adoptado, en su caso, o se propone adoptar para implementar la recomendación y, en el caso en el que se propone aplicar medidas, el calendario para asegurar que la aplicación; o
    2. una explicación completa de por qué la recomendación no es objeto de medidas que deban adoptarse para su aplicación;
  5. dará aviso a la Secretaría de Estado si en cualquier momento cualquier información proporcionada a la Secretaría de Estado en cumplimiento del inciso (b) (i) anterior, relativa a las medidas que se propone adoptar o el calendario para asegurar su aplicación resultase inexacta por cualquier cambio de circunstancias.

A la hora de consultar las recomendaciones de seguridad emitidas por la AAIB no se dispone, como en el caso de la CIAIAC, de un motor de búsqueda específico sino que hay que localizar las recomendaciones a través de los diferentes documentos que esta autoridad hace público.  Los informes finales de las investigaciones pueden adoptar tres tipos de formatos: boletines, informes formales y boletines especiales. Los boletines recogen la información disponible relativa a las investigaciones abiertas en el momento de la publicación, estando sujeta a cambios. Si se ha dado el caso, se publican las recomendaciones de seguridad emitidas durante la investigación, que aún no ha finalizado. Los informes formales corresponden a los informes finales de las investigaciones, ya cerradas, con sus recomendaciones de seguridad, si ha lugar. Finalmente los boletines especiales recogen exclusivamente información factual y se publican lo más rápidamente posible tras el accidente/incidente grave y pueden contener recomendaciones de seguridad urgentes. Por último, la AAIB también publica informes de seguridad anuales (hasta 2010 llamados informes de progreso) en los cuales se recoge información sobre las actividades de esta autoridad durante el último año y las recomendaciones de  seguridad que han remitido a la Secretaría de Estado, junto con las respuestas recibidas hasta el 30 de junio del año corriente. Además se incluyen todas las recomendaciones que fueron categorizadas como “abiertas” en años anteriores y que ha cambiado de categoría, o bien se ha recibido información nueva significativa sobre su estado.

Por otro lado, a la vista de lo anterior, es posible concluir que para poder realizar el seguimiento de una recomendación de seguridad emitida por el AAIB es necesario conocer el año en que se ha evaluado la respuesta  a dicha recomendación. A partir de ese punto es necesario entonces realizar una búsqueda en el informe de seguridad anual del correspondiente año para conocer el estatus en el que queda la recomendación. Este proceso resulta totalmente análogo al que hay que hacer para el seguimiento de las recomendaciones emitidas por la CIAIAC.

En cuanto a la estatus de las recomendaciones de seguridad en función de la contestación recibida, la AAIB utiliza el siguiente sistema:

  • Aceptada-Cerrada: la acción apropiada ya ha sido implementada o planificada, aunque no se haya implementado aún.
  • Rechazada-Abierta: son necesarias más acciones para cerrar la recomendación.
  • Rechazada: rechazada por razones aceptables desconocidas en el momento de la publicación (no hay más acciones del AAIB).
  • Parcialmente aceptada-Abierta.
  • A la espera de respuesta-Abierta.
  • Superseded-Cerrada.

4.3.2 Bureau d’Enquêtes et d’Analyses (BEA) pour la Sécurité de l’Aviation civile de Francia

El BEA (Bureau d’Enquêtes et d’Analyses pour la sécurité de l’aviation civile) es la autoridad de investigación del Estado Francés, responsable de llevar a cabo las investigaciones de seguridad de accidentes e incidentes graves de aviación civil que sucedan en territorio francés, incluyendo los territorios y departamentos de ultramar.

Además del Anexo 13 de OACI y del Reglamento (UE) nº 996/2010, tanto el Código de Transportes como el Código de Aviación Civil franceses determinan el marco legislativo y regulatorio relativo a la organización de las investigaciones, el estatus de la autoridad de investigación y las prerrogativas de su Director y sus investigadores.

Según el artículo L731-3 de la Ley nº 99-243 de 29 de marzo de 1999, el BEA hace público, al finalizarse cada investigación técnica, un informe en un formato adecuado al tipo y severidad del suceso. Este informe tan sólo hace uso de la información necesaria para determinar las circunstancias y causas del accidente o incidente, y para el conocimiento de las recomendaciones de seguridad.

Este hecho, totalmente análogo al de las dos autoridades analizadas previamente, está en consonancia con que tampoco el BEA incluye en su página web un procedimiento de búsqueda de recomendaciones de seguridad.

Asimismo, al igual que en los otros dos casos y para dar cumplimiento a lo estipulado en el Reglamento (UE) nº 996/2010, el BEA publica desde 2011 un informe anual en el que recoge la actividad desarrollada durante dicho año.  No obstante en dicho informe se incluyen un análisis estadístico sobre las recomendaciones de seguridad que han emitido en ese año, pero no es posible encontrar ni el texto de cada recomendación ni su estatus. Por tanto, en el caso del BEA la información sobre las recomendaciones, de forma amplia y completa, es muy difícil de obtener.

Por otro lado, para poder dar el mejor cumplimiento a las disposiciones del Reglamento en cuanto al seguimiento de las recomendaciones de seguridad, el BEA ha puesto en marcha una estructura para validar y seguir las recomendaciones, llamada COREC (COmmittee on RECommendations), desde su redacción hasta su cierre por parte de los destinatarios.

El COREC está presidido por el Director del BEA y se reúne mensualmente para analizar y aprobar los proyectos de informe final así como las recomendaciones, y para dar su opinión acerca de las contestaciones recibidas de los destinatarios de las recomendaciones.

4.3.3 European Aviation Safety Agency (EASA)

La Agencia Europea de Seguridad  Aérea (EASA; por sus siglas en ingles de European Aviation Safety Agency) es  la  máxima  autoridad  competente en materia de seguridad aeronáutica en Europa. EASA es un organismo comunitario con personalidad y capacidad jurídica propia y con  sede  principal  en  Colonia  (Alemania).  Empezó  a  operar  en  el  año  2003  a  partir  del   Reglamento (CE) nº 1592/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de julio de 2002 sobre normas comunes en el ámbito de la aviación civil y por el que se crea una Agencia Europea de Seguridad Aérea  que  expresaba  la  necesidad  de  crear  un  organismo,  con autonomía jurídica, administrativa y financiera, que mejorase las disposiciones en todos los ámbitos regulados por dicho reglamento. Debiéndose promover un nivel elevado y uniforme de protección a los ciudadanos europeos en el ámbito de la aviación civil mediante la adopción de  normas  comunes  de  seguridad  y  velando  por  que  los  productos,  las  personas  y  las organizaciones  en  la  Comunidad  cumplan  dichas  normas,  así  como  las  adoptadas  para proteger el medio ambiente.

La misión de la Agencia es triple; en primer lugar, debe proporcionar experiencia técnica a la Comisión Europea en la preparación de legislación de la Unión Europea sobre seguridad en la aviación civil y compatibilidad medioambiental, así como en la negociación y conclusión de acuerdos  internacionales.  En  segundo  lugar,  se  ha  dotado  a  la  Agencia  de  la  capacidad  de certificar  productos  aeronáuticos  y  organizaciones  involucradas  en  el  diseño,  producción  y mantenimiento.  Esta  actividad  ayuda  a  asegurar  el  cumplimiento  con  los  estándares  de aeronavegabilidad  y  protección  del  medioambiente.  Es  importante  resaltar  en  este  aspecto que sus atribuciones no incluyen la seguridad aérea desde un punto de vista policial. En tercer lugar, la Agencia asiste a la Comisión en el desarrollo y mantenimiento de reglas y estándares propios de la Unión Europea sobre seguridad aérea, y a monitorizar su aplicación eficiente a lo largo de la Unión Europea.

Este  ámbito  de  competencias  se  ha  ido  extendiendo  progresivamente  para  cubrir  la regulación de las operaciones aéreas, las licencias a las tripulaciones de vuelo, la supervisión de  las  aeronaves  a  terceros  países  que  vuelen  en  los  territorios  de  los  Estados  miembros, la gestión del tráfico aéreo, los servicios de navegación aérea y los aeropuertos. En la actualidad todas las competencias y funciones de la Agencia se regulan mediante el actual Reglamento Base, Reglamento (CE) nº 216/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de febrero de 2008 sobre normas comunes en el ámbito de la aviación civil y por el que se crea una Agencia Europea de Seguridad Aérea, y se deroga la Directiva 91/670/CEE del Consejo, el Reglamento (CE) nº 1592/2002 y la Directiva 2004/36/CE. Aparte, la Agencia tiene funciones como la recogida de datos, análisis e investigación para mejorar  la  seguridad  aérea,  y  la  coordinación  del  programa  SAFA  (Safety  Assessment  of Foreing  Aircraft)  relativo  a  la  seguridad  de  aeronaves  extranjeras  que  utilizan  aeropuertos comunitarios.

Tal y como se ha podido ver, en realidad EASA es el regulador en materia de seguridad aérea en la Unión Europea. No es, por lo tanto, una Autoridad de Investigación, como el resto de autoridades analizadas. No obstante, tal y como hemos visto, la Agencia Europea de Seguridad Aérea  tiene  definidos  sus  objetivos  en  el  Reglamento (CE)  Nº  216/2008.  Éste,  en  su preámbulo establece, entre otras, las disposiciones 12[8], 15[9], 16[10] y 17[11] en las cuales señala como parte de las responsabilidades de la Agencia en materia de seguridad aérea, el manejo de las recomendaciones de seguridad, tanto de forma expedita como  responsable, siendo una  de  sus  responsabilidades  fundamentales  de  EASA [Martín, 2012].  En consecuencia, EASA proporciona respuestas a las recomendaciones de seguridad que le sean dirigidas  e  implanta  medidas  de  acción  para  corregir  los  asuntos  de  seguridad  que  lo requieran. La información de esta actividad, se publica en un informe denominado “Informe Anual de Recomendaciones de Seguridad”  (“Annual Safety Recommendations Review”) donde se exponen las recomendaciones tratadas en el año con un panorama estadístico de la situación. Dicho informe persigue un doble objetivo. Por un lado, presentar información estadística general sobre las recomendaciones de seguridad definitivas que las jefaturas de investigación de accidentes hayan remitido a EASA en ese año, y por otro, presenta las respuestas que EASA ha dado en ese año a recomendaciones y muestra los problemas de seguridad que ha manejado en ese año.

Hasta  ahora,  EASA  ha  publicado  en  su  página  web  siete  “Informes  Anuales  de Recomendaciones de Seguridad”, que se corresponden con los años 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 y 2013. La estructura de todos estos documentos es muy similar. Básicamente se recogen las recomendaciones de seguridad que ha recibido EASA, como Autoridad, emitidas por diversas autoridades de investigación de diferentes Estados del mundo, a lo largo del año en cuestión, y se someten a un tratamiento de tipo estadístico en función de diversos criterios (país emisor, tipo de suceso, tipo de operación, tipo de aeronave, etc.). Posteriormente se entra al detalle, recomendación por recomendación, recogiendo el texto de la misma, la respuesta que ha dado la Agencia a dicha recomendación y el estatus con el que EASA califica a la recomendación, en función de lo anterior.

Este estatus es lo que, en los documentos citados, EASA llama “Safety Recommendation Classification”. La clasificación se ha establecido en el ámbito del grupo de trabajo sobre taxonomía de recomendaciones de seguridad en cooperación con los representantes de órganos de investigación de accidentes europeos,  Eurocontrol, el European Joint Research Center (JRC) y EASA. El objetivo de este grupo era iniciar una taxonomía dedicada a recomendaciones. Esta actividad se llevó a cabo en 2007 y está siendo usada para implementar la base de datos sobre recomendaciones de  seguridad de la que se ha hablado en el apartado 4.1.

Además de las definiciones comunes, la taxonomía también define un formato predefinido único para hacer referencia a la seguridad recomendaciones. Este formato está compuesto por un nombre originario del estado de 4 dígitos seguido del año de su emisión y luego un número de tres dígitos (por ejemplo: UNKG-2007-001 para la recomendación # 1 emitida por el Reino Unido en 2007). En consecuencia, todas las referencias cumplen con esta taxonomía previendo que las recomendaciones de seguridad existentes sean importadas en la base de datos central y compartida con una comunidad de usuarios.

Estas categorías de clasificación son, en definitiva, la evaluación dada a una recomendación de seguridad por el destinatario. Las que EASA utiliza en sus informes se definen a continuación:

  • Acuerdo: Recomendación de seguridad para cual la solución al problema de seguridad se acepta por el destinatario y las acciones subsecuentes están planificadas o ejecutadas.
  • Acuerdo parcial: Recomendación sobre seguridad considerada relevante por el destinatario, pero no aplicable y para la que se han reconocido una serie de cuestiones de seguridad y se ha dado una nueva orientación a la acción recomendada.
  • Desacuerdo: Recomendación sobre seguridad considerada no relevante o no aplicable por el destinatario.
  • Ya no aplicable: Recomendación de seguridad que ha sido sustituida o se ha convertido en ya no aplicable.
  • No Responsable: Recomendación sobre seguridad erróneamente asignada o no en el ámbito de responsabilidad del destinatario.
  • Más información requerida: Recomendación sobre seguridad para la que se requiere más información por parte del destinatario antes de iniciar cualquier acción. Se debe remitir información adicional por el emisor de la recomendación.
  • Desconocido: Recomendación sobre seguridad que se publicó antes de que existiera cualquier sistema de seguimiento del estado de la aplicación de recomendaciones y para la cual no se ha recibido información suficiente para asignar cualquier otro estado.

El procedimiento utilizado por EASA elaborar las clasificaciones a las contestaciones que remite a las diferentes autoridades de investigación que le remiten recomendaciones, no obstante, sólo tiene en cuenta su propio criterio y a la hora de mostrar estas contestaciones en sus informes anuales, omiten la calificación que la autoridad emisora ha dado, por su parte, a la misma recomendación. Este hecho puede dar lugar a que las personas u organizaciones que sólo consulten la recopilación anual de EASA obtengan una equivocada impresión sobre el estatus efectivo de la recomendación ya que, por ejemplo, esta puede estar “cerrada” por EASA y clasificada como “abierta-repuesta no aceptada” por parte de la autoridad emisora de la recomendación.

Con el fin de ilustrar lo anterior se ha escogido un ejemplo concreto. Se trata de la recomendación de seguridad REC 09/2009[12] emitida por la CIAIAC en el seno de la investigación de accidente A-32/2008[13]. La recomendación de seguridad se emitió con anterioridad a la aprobación del Informe Final, a la vista de la importancia de su contenido para el órgano investigador e iba dirigida a la FAA, de los EE.UU., y a EASA, en la UE. Tal y como se puede consultar en el Informe Anual 2011 de la CIAIAC [CIAIAC, 2012] la contestación recibida de EASA fue catalogada como “respuesta no satisfactoria – recomendación abierta”. En cambio, si se busca esta misma respuesta de EASA a la REC 09/2009 de la CIAIAC  en el documento “Annual Safety Recommendations Review 2011” [EASA, 2012] se puede leer “Category: Partial Agreement – Status: Closed”, es decir, acuerdo parcial, recomendación cerrada. De esta forma EASA da el asunto por finalizado y transmite esa impresión a la opinión pública mientras que el órgano emisor no está de acuerdo y aún sigue esperando la obtención de una acción correctora que sea aceptable.

4.4 El National Transportation Safety Bureau (NTSB) de los EE.UU.

El título 49 del Código de Regulaciones Federales de los Estados Unidos es el marco legal mediante el cual el National Transportation Safety Bureau, en adelante NTSB, se erige en la autoridad de investigación del citado Estado según lo dispuesto en el Anexo 13 al CACI. El NTSB es una agencia federal estadounidense encargada por el Congreso, en virtud de lo anterior, de investigar todos los accidentes de aviación civil ocurridos en los Estados Unidos y los accidentes más relevantes en otros medios de transporte: ferroviarios, automóviles, marítimos y transporte mediante tuberías (gasoductos, oleoductos). El NTSB determina la causa probable de los accidentes y edita recomendaciones de seguridad con el objetivo de prevenir futuros accidentes. Además, lleva a cabo estudios especializados sobre la seguridad en el transporte y coordina los recursos del Gobierno Federal y otras organizaciones para proveer asistencia a las víctimas de los accidentes de transporte más importantes y sus familiares.

Tal y como se ha dicho, es el título 49 del CFR, partes 800 a 850, quien regula el funcionamiento y actividades del NTSB. Más concretamente, en la parte 800 se describe la organización y las funciones del NTSB.  En el apartado correspondiente a la organización se describe que la Junta está formada por cinco miembros elegidos por el Presidente y ratificados por el Senado. Dentro del NTSB existe una oficina de seguridad aérea, encargada de la investigación de los accidentes de aviación. En el apartado de funciones, como principal misión del NTSB, en el ámbito de la aviación, está la promoción de la seguridad en el transporte para reducir la probabilidad de ocurrencias de accidentes mediante la emisión de recomendaciones de seguridad, estudios, evaluaciones. Por otro lado, el proceso de investigación de accidentes e incidentes está descrito en la parte 831, donde se detallan las responsabilidades de esta autoridad. Entre ellas está la realización de investigaciones de accidentes e incidentes aéreos ocurridos en los Estados Unidos. Además especifica que el NTSB es el organismo encargado de cumplir con las obligaciones de los Estados Unidos con el Anexo 13 al Convenio de Chicago. Por último, cabe destacar la parte 801.41 titulada Reports to Congress, en la que se explicita que el NTSB debe realizar un informe anual, para su remisión al Congreso, y que debe estar disponible en la página web. La obligatoriedad de realizar el informe anual y el contenido del mismo está descrito en el 49 U.S.C. Section 1117.

En relación a las recomendaciones de seguridad, en este caso, y a diferencia de las autoridades europeas analizadas, la página web del NTSB sí incluye un motor de búsqueda de recomendaciones de seguridad (http://www.ntsb.gov/safetyrecs/private/QueryPage.aspx).

La búsqueda de recomendaciones se puede hacer mediante dos procedimientos:

  • Búsqueda directa. Referencia de la recomendación: cada recomendación que emite el NTSB se identifica con el patrón A-XX-YY, donde la A significa que se trata de un accidente/incidente de aviación, XXX son los dos últimos dígitos del año en que se emite la recomendación y YY es un número secuencial que empieza en 001 con la primera recomendación del año XX. Si se conoce la referencia exacta, este es el camino más directo.
  • Búsqueda avanzada: se pueden utilizar diferentes filtros para facilitar la búsqueda. Estos son: estatus de la recomendación; accidente o incidente; estudio; localización; número de Informe; número de accidente o incidente; destinatario; fecha del suceso; fecha de edición de la recomendación; palabras clave.

Una vez activada la búsqueda de una recomendación o de varias, es posible ver el texto y destinatario de la misma así como el histórico de respuestas y el estado en el que queda la recomendación después de la evaluación de cada respuesta por parte del  NTSB.

La segunda opción para buscar las recomendaciones de seguridad es la búsqueda a través de los informes finales de las investigaciones. El NTSB separa los informes finales de las investigaciones entre “Reports” y “Briefs”. Los “Reports” son documentos más extensos debido a la complejidad de la investigación. Los “Briefs”, sin embargo, sólo muestran una breve descripción de los hechos y de la causa probable del accidente o incidente. Para tener un orden de magnitud de la cantidad de “Reports” y “Briefs” editados en un año por el NTSB, en 2012 se publicaron 3 reports y 1418 briefs. En los Reports, al ser más extensos y tener mucha más información, podemos encontrar las recomendaciones  de seguridad dimanantes de la investigación del accidente. Sin embargo, en los Briefs no se encuentran las recomendaciones relacionadas con dichos accidentes sino sólo la causa probable y la descripción de los hechos. No obstante se ha detectado [Lamela, 2014] que si se accede al mismo accidente desde la base de datos de recomendaciones y desde el informe tipo “Major report”, se obtienen diferente número de recomendaciones asociadas. Eso se debe a que en algunas ocasiones se emiten recomendaciones asociadas a un accidente con posterioridad al report, con lo cual estas últimas no aparecen en el informe. En el caso de los “Accident brief”, las recomendaciones asociadas a cada accidente hay que buscarlas en la base de datos ya que estos tipos de informes no incluyen el texto de las recomendaciones.

La última opción para la trazabilidad de las recomendaciones de seguridad es el informe anual que el NTSB tiene obligación de cumplimentar y publicar. En dicho informe se encuentran estadísticas de las recomendaciones de seguridad realizadas y las recomendaciones que han cambiado de estado durante el año anterior. Sin embargo, no se recogen cuáles son las recomendaciones realizadas y sólo en el caso de los Major Reports se detalla el número de recomendaciones asociadas a dicho informe.

Por otro lado, el sistema de evaluación de las respuestas a las recomendaciones que emplea el NTSB es muy detallado y se resume a continuación:

  • Recomendaciones abiertas:
    • OAA – Open Acceptable Response: la respuesta indica una acción planificada que, cuando se lleve a cabo, dará cumplimiento a la recomendación.
    • OAAR – Open Acceptable Alternate Response: la respuesta indica un plan alternativo o un programa de implementación que alcanzaría el objetivo de la recomendación cuando se implemente.
    • OUA – Open Unacceptable Response: la respuesta expresa desacuerdo con la necesidad indicada en la recomendación o trata de convencer al NTSB (sin éxito) de que una acción alternativa sería aceptable. No obstante el NTSB cree que hay suficientes evidencias para pedirle al destinatario que reconsidere su posición. Este estatus también se puede usar cuando el NTSB cree que la acción no se va a llevar a tiempo.
    • ORR – Open Response Received: la respuesta se ha recibido pero la evaluación llevada a cabo por el personal del NTSB encargado no ha sido aprobada por el Pleno del NTSB.
    • OAR – Open Await Response: es el estatus que tiene toda recomendación según es emitida. Se asigna automáticamente.
  • Recomendaciones cerradas:
    • CEX – Closed Exceeds Recommended Action: la respuesta recibida indica que la recomendación se ha completado. La acción llevada a cabo, además, supera lo esperado.
    • CAA – Closed Acceptable Action: la respuesta indica que la recomendación se ha completado y que la acción cumple con la recomendación.
    • CAAA – Closed Acceptable Alternate Action: la respuesta indica que la acción alternativa se ha completado y que dicha acción cumple con el objetivo de la recomendación.
    • CUA – Closed Unacceptable Action: la respuesta expresa desacuerdo con la necesidad indicada en la recomendación. No hay más evidencias que ofrecer y el NTSB concluye que la existencia de más discusión sobre el asunto no va a hacer cambiar la posición del destinatario. Este estatus también se puede usar cuando el marco temporal objetivo no se ha alcanzado.
    • CUANM – Closed Unacceptable Action/No Response Recieved: nunca se ha obtenido respuesta para la recomendación.
    • CR – Closed Reconsidered: el destinatario rechaza la recomendación de seguridad y se apoya en un razonamiento con el cual el NTSB coincide. Los motivos para la reconsideración pueden incluir situaciones en la cuales el destinatario es capaz de convencer al NTSB de que la acción propuesta no sería efectiva o que podría crear otros problemas. Este estatus también se asigna cuando el destinatario de la recomendación ya la hubiera cumplido antes de ser emitida o cuando el destinatario hubiera sido incorrectamente seleccionado y no pudiera llevar a cabo la acción recomendada.
    • CS – Closed Superseeded: se aplica a recomendaciones que estaban calificadas como abiertas cuando otra recomendación posterior más adecuada ha sido emitida y que incluye los elementos necesarios como para cerrar la antigua.

Por otro lado, es interesante comentar la situación particular en los EE.UU. relativa a la obligación que tiene la Federal Aviation Administration (Autoridad de Aviación Civil en los EE.UU.), FAA, de responder a las recomendaciones de seguridad que recibe, en calidad de destinatario, del NTSB. Esta obligación está impuesta al FAA por el Departamento de Transportes, DOT, a través de la Order 1220.2G[14] [FAA, 2011a]. En este documento se establecen los procedimientos y responsabilidades relacionados con las respuestas a las recomendaciones de NTSB. Establece los procedimientos para procesar las recomendaciones, incluyendo la recepción, revisión y coordinación de la carta de respuesta de la FAA a la recomendación del NTSB. Asimismo se establece que antes del 15 del mes de Marzo de cada año hay obligación de preparar un informe, que llevará la firma del Secretario de la FAA, en el cual se recoja información sobre la efectividad del sistema de investigación de accidentes, identificación de áreas problemáticas en las relaciones entre la FAA y el NTSB, y debe recoger recomendaciones sobre cambios en los procedimientos, relaciones o autoridad legal, si procede. Las acciones recogidas en dicho informe deberán estar encaminadas hacia su ejecución en el año siguiente.

Por otro lado, según lo establecido en la sección 202 del “Airline Safety and Federal Aviation Administration Extension Act of 2010, Nº 111-216”, el Secretario del Departamento de Transportes, DOT, remitirá al Congreso y al NTSB un informe anual relativo a las recomendaciones de seguridad emitidas por el NTSB a la FAA relativas a operaciones de transporte aéreo realizadas bajo la Parte 121 del título 14 del Código de Regulaciones Federales, CFR. El primero de estos informes, correspondiente a la anualidad 2010, se publicó en 2011 y está disponible en la página web de la FAA.

Este informe concreto [FAA, 2011b] responde a las recomendaciones del NTSB que fueron emitidas en respuesta directa a una operación de la Parte 121. De todas las recomendaciones relacionadas con operaciones de la Parte 121, sólo se incluyen aquellas de 2010 que están: 1) actualmente abiertas o 2) se cerraron como inaceptables. Las 257 recomendaciones que resultaron de este filtrado se clasifican como plenamente adoptadas, parcialmente adoptadas, o no adoptadas. Las clasificadas como de adopción plena y parcial incluyen recomendaciones que la FAA ha adoptado o tiene previsto adoptar. Una cuarta categoría, “no determinado”, se añadió para incorporar las recomendaciones que no han sido asignadas a uno de los otros tres estados de adopción iniciales. El informe está organizado por el estado de aprobación de cada recomendación y luego por el departamento FAA responsable de la implantación de cada recomendación.

Como en el caso de la relación entre EASA y las autoridades de investigación (véase el ejemplo concreto de la recomendación de la CIAIAC a EASA mostrado anteriormente), podemos ver cómo se ponen de manifiesto los diferentes puntos de vista de ambas autoridades. Por ejemplo, en la página 148 se recoge la recomendación  A-06-33 del NTSB a la FAA, en la que la FAA dice que no la va a adoptar ya que considera que no hay suficientes incidentes reportados como para apoyar lo que el NTSB pide y, por ello, califica la recomendación como “Not Adopted”. No obstante la verdadera diferencia entre los informes de EASA y este de la FAA es que en este último, la FAA indica cuál ha sido la calificación de la contestación de la FAA a la recomendación. En el caso de la recomendación A-06-33, se dice que el NTSB calificó la respuesta como OUA que, como se ha visto antes, es que la recomendación permanece abierta y la respuesta no es aceptada. Esta forma de mostrar la discrepancia es más transparente que el usado por EASA, que omite la calificación dada por la autoridad emisora de la recomendación.

4.5 El Australian Transport Safety Bureau (ATSB) de Australia

El ATSB es la autoridad nacional de investigación en Australia sobre la seguridad de los transportes. Su función es la de mejorar la seguridad y la confianza de los ciudadanos en los medios de transporte aéreo, marino y ferroviario. Se trata, por tanto, de una autoridad multimodal.

El ATSB es una autoridad independiente creada mediante el “Transport Safety Investigation Act” de 2003, la cual también establece la forma en la que se deben conducir las investigaciones, sin establecer culpabilidades ni responsabilidades. El ATSB no investiga con el fin de llevar a cabo acciones administrativas, regulatorias o penales.

En el caso de los accidentes e incidentes de aviación, las responsabilidades de la ATSB se aplican a todos los que ocurran en la aviación civil, si bien el foco de atención principal es la seguridad en el transporte. Sin embargo hay obligación de reportar todos los accidentes e incidentes relativos a la seguridad aérea o que ocurran a aeronaves australianas en el extranjero. Aunque no se investiguen todos ellos, es necesario notificarlos de manera que se tenga conocimiento sobre ellos de cara a futuras investigaciones y análisis de seguridad.

La regulación específica aplicable al ATSB y sus funciones es el “Transport Safety Investigation Act” de 2003. En el apartado dedicado a definiciones, de dicho texto legal no se recoge ninguna definición para recomendación de seguridad pero si para “Safety action statement”, o lo que podríamos traducir como declaración sobre acción de seguridad, que es un término mucho más amplio que el de recomendación. Una declaración sobre acción de seguridad, según el texto legal, es un comunicado que:

  1. expone las cuestiones de seguridad señaladas durante el curso de una investigación que debe abordarse; o
  2. expone las medidas adoptadas por las personas para poner remedio a los problemas de seguridad identificados durante el curso de una investigación.

Por otro lado, dentro de las funciones del ATSB para la mejora de la seguridad de los transportes se recogen las siguientes:

  1. recibir y evaluar los informes relativos a asuntos de seguridad de los transportes, asuntos reportables, y otra información de seguridad fijada por la legislación;
  2. la investigación de forma independiente de los asuntos de seguridad de los transportes;
  3. la identificación de los factores que:
    1. contribuyen, o han contribuido, a la seguridad del transporte; o
    2. afectan o podrían afectar a la seguridad del transporte;
  4. la comunicación de esos factores a los sectores pertinentes de la industria del transporte y al público en cualquier forma, incluyendo una o más de las siguientes maneras:
    1. hacer declaraciones sobre acciones de seguridad;
    2. hacer recomendaciones de seguridad;
  5. emitir alertas de seguridad;
  6. informar públicamente sobre dichas investigaciones;
  7. la realización de programas de educación pública sobre los asuntos relativos a la seguridad de los transportes;
  8. cualquier otro tipo de medidas prescritas por la legislación.

De esta forma vemos que la autoridad de Australia está manejando tres tipos diferentes de recomendaciones de seguridad.

Antes de entrar a analizar los diversos medios con los que cuenta la ATSB para registrar las recomendaciones de seguridad, a continuación se explica el proceso que se lleva a cabo para la emisión de una recomendación de seguridad, ya que este caso difiere algo de los anteriormente analizados. Aquí se distinguirá entre los diferentes términos que aparecen en el TSI Act 2003: “safety recommendation” y “safety advisory notice”.

El cometido central de las investigaciones llevadas a cabo por la ATSB es la identificación de problemas de seguridad en el transporte. Una vez explicitado el problema, la ATSB prefiere fomentar que las organizaciones pertinentes inicien acciones correctivas proactivamente,  que aborden el problema de seguridad en vez de proponer la acción correctiva.  La ATSB denomina a la acción correctora “Proactive action” ya que no ha sido necesario el establecimiento de la acción por parte de la Autoridad. Sin embargo, no siempre la acción propuesta por parte de la organización pertinente satisface a la ATSB y esta emite una “safety recommendation” formal indicando una manera de reducir el riesgo del problema de seguridad. También se emite una “safety recommendation” sin esperar a una acción proactiva en el caso de que sea clasificado como una “critical safety issue”.

Por último, las “Safety advisory notice” son sugerencias para que una organización considere algún problema de seguridad y tome acciones cuando lo crea necesario. En este caso no es requerida una respuesta formal.

En relación a la clasificación que usa la ATSB para las recomendaciones de seguridad, hay que comenzar primero viendo de qué forma clasifica los llamados “Safey issues” (problemas de seguridad). Éstos son clasificados, en primer lugar, de una forma amplia en función del nivel de riesgo asociado según:

  • Problemas de seguridad críticos (“critical safety issues”): están asociados a un nivel de riesgo intolerable y generalmente dan lugar a la emisión inmediata de una recomendación de seguridad a menos que ya se hayan tomado acciones correctivas.
  • Problemas de seguridad significativos (“significant safety issues”): asociados con niveles de seguridad aceptables sólo si se mantiene un nivel de riesgo tan bajo como sea razonablemente viable. El ATSB podrá emitir una recomendación de seguridad o una alerta de seguridad (“safety advisory notice”) si valora que una acción de seguridad más extensa sería viable.
  • Problemas de seguridad menores (“minor safety issues”): están asociados a niveles de riesgo ampliamente aceptados, aunque el ATSB pueda en algunas ocasiones emitir una alerta de seguridad.

Una vez que la acción se ha llevado a cabo, el ATSB desarrolla otra evaluación de riesgos del problema de seguridad. Cuando esta evaluación da lugar a un nivel de riesgo menor o aceptable, el problema de seguridad se califica como “Adequately addressed” (adecuadamente abordada).

En general, una vez emprendida la recomendación de seguridad correspondiente a un “safety issue”, se realiza una clasificación de la misma en los siguientes términos:

  • Adecuadamente abordada (“adequately addressed”).
  • No relevante (“no longer relevant”): no ha sido necesario establecer ninguna acción de seguridad para este problema.
  • No abordada (“not addressed)”: ninguna de las organizaciones relacionadas con la investigación ha aconsejado acciones de seguridad.
  • Parcialmente abordada (“partially addressed”): el ATSB considera que la acción de seguridad reducirá el riesgo del problema de seguridad hasta un cierto punto.
  • Acción de seguridad pendiente (“safety action pending”).

A continuación se muestran las distintas maneras de realizar el seguimiento de una recomendación emitida por la ATSB:

  • La segunda opción es la búsqueda de recomendaciones a través de los Informes Finales de investigación de accidentes. Los informes de investigación de accidentes realizados por la ATSB son de dos tipos: contenidos en un “Aviation Short Investigation Bulletin” o Informes separados. Los informes separados contienen información muy completa acerca de las recomendaciones emitidas ya que contienen las respuestas y valoraciones realizadas en la fecha de emisión del informe. Los “Short investigation Bulletin” cubren, como su propio nombre indica, aquellas investigaciones menos complejas. Estos boletines se editan periódicamente e incluyen alrededor de 10 investigaciones individuales. En los “Aviation Short Investigation Bulletin” aparecen “safety actions” tomadas proactivamente, pero no tienen por qué partir de que la ATSB haya encontrado ninguna “safety issue”. Aparece un término nuevo, los “safety messages” que se publican con el fin de mejorar el conocimiento de problemas de seguridad y las buenas prácticas por parte de la industria y los viajeros.
  • En la página web de la ATSB existe un buscador de recomendaciones de seguridad en el que es posible elegir los siguientes criterios: “Type, Issue Status, Operation Affected (Air Transport, General Aviation), Who it affects, Issue owner and Issue date”. Al realizar la búsqueda de una recomendación o un conjunto de las mismas, se puede ver el histórico de respuestas y el estado en el que queda la recomendación después de la evaluación de cada respuesta. En el siguiente enlace se puede encontrar dicho buscador de recomendaciones: http://www.atsb.gov.au/publications/recommendations.aspx?mode=Aviation
  • El último método para realiza el seguimiento de una recomendación de seguridad es por medio del Infome Anual (“Annual Report)” exigido según el artículo 63 A del TSI Act 2003 mencionado en el apartado anterior. En este informe aparecen estadísticas acerca de las “safety issues” identificadas durante el periodo que abarca el informe. Posteriormente registra las repuestas recibidas a dichas “safety issues” que se hayan clasificado como “critical” o “significant” y el estado en el que quedan las mismas. Por último se muestran todas aquellas recomendaciones cerradas en el periodo del informe identificando la “safety issue” asociada y la acción llevada a cabo para cerrarla.

Tras este análisis[15] cabe concluir que  la información disponible para el público es muy completa en el caso de la ATSB. En primer lugar, el buscador de recomendaciones es muy versátil y el diseño gráfico de la misma ayuda a visualizar una gran cantidad de información de una manera muy sencilla. Es muy útil poder consultar las respuestas y las valoraciones de las mismas. Por último, poder acceder mediante un hipervínculo al informe originario de la recomendación mientras está se consulta. En segundo lugar es muy valorable la trazabilidad entre las recomendaciones y los informes finales de investigación. Por último, que aparezca en el informe final el estado de las recomendaciones y las distintas respuestas, idénticas a las que aparecen en el buscador de recomendaciones hace que no se pierda información independientemente del método que se elija para realizar la búsqueda de la recomendación.

Como dificultad en la búsqueda de recomendaciones se encuentra el diferente vocabulario utilizado (safety issue, safety action, safety recommendation, proactive action,…) debido a la diferente manera que tiene de trabajar la ATSB. No obstante, una vez entendido y familiarizado con el proceso, el método de investigación y reducción de riesgo por problemas en la seguridad se considera muy efectivo. En cuanto al informe anual (método empleado también por la AAIB y CIAIAC), aunque cumple con su propósito de reflejar la actividad realizada por la ATSB, no es la mejor herramienta para realizar el seguimiento de las recomendaciones, ya que los informes finales y la base de datos contienen información más detallada.

5.     Conclusiones

A pesar de que las recomendaciones de seguridad son una herramienta que cuenta ya con más de 38 años de antigüedad, su emisión, seguimiento, trazabilidad, tratamiento, aplicación y gestión por parte de las autoridades de investigación responsables de su emisión así como por parte de las principales autoridades competentes en materia de aeronavegabilidad y seguridad aérea es desigual y pone de manifiesto un interesante margen de mejora.

Es cierto que debido a su carácter no obligatorio, la recomendación de seguridad pierde cierta efectividad, no obstante también es cierto que en general un elevado porcentaje de las mismas es implementado por parte de los receptores.

Haciendo un repaso sobre el tratamiento que diferentes autoridades de investigación así como agencias de seguridad aérea dan a las recomendaciones se ha podido detectar que su trazabilidad es difícil y muy desigual, dependiendo del Estado de que se trate. Desde la posición extrema, por su difícil accesibilidad, como es el caso del BEA Francés, llegamos al caso opuesto de la transparencia y proactividad del modelo del TSB de Australia. Como situaciones intermedias tendríamos el NTSB. Asimismo, respecto a la posición adoptada por la FAA y EASA, hay que decir que es mucho más transparente la situación de la Administración norteamericana, si bien  el ejercicio llevado a cabo por EASA con la publicación de los informes anuales, ya es un paso adelante en la tarea de diseminación de la información.

Por otro lado, la iniciativa de la Comisión Europea de impulsar la creación del repositorio europeo de recomendaciones de seguridad es, sin duda, una iniciativa aplaudida por la comunidad internacional y un paso adelante en la prevención pero que habrá que seguir de cerca, tratando de alentar a la Comisión para que dicha herramienta sea, en verdad, completa y útil para todos los agentes involucrados en la seguridad aérea.

Por último y como colofón, a la vista del presente estudio, surgen ideas que podrían servir para incrementar la potencia de las recomendaciones de seguridad como herramienta de prevención en el futuro. Por ejemplo sería interesante que la base de datos europea de recomendaciones estuviera unida o ligada a una base de datos de accidentes, generando una base de datos global. Otra iniciativa podría ir en la línea de homogeneizar las recomendaciones, sus categorizaciones así como toda una serie de acciones proactivas, como se hace en el caso de Australia.

6.     Referencias

 Normas

Code de L’aviation Civile. Décret n° 2001-1043 du 8 novembre 2001. Francia.

Convenio sobre Aviación Civil Internacional, firmado en Chicago en 1944 (BOE nº 311, de 29 de diciembre de 1969).

Decisión de la Comisión, de 5 de diciembre de 2012, sobre derechos de acceso al depósito central europeo de recomendaciones de seguridad y a sus repuestas, creado en virtud del artículo 18, apartado 5, del Reglamento (UE) nº 996/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre investigación y prevención de accidentes e incidentes en la aviación civil y por el que se deroga la Directiva 94/56/CE.

Decreto 959/1974, de 28 de  marzo, sobre investigación e informe de los accidentes de aviación civil (BOE nº 86, de 10 de abril de 1974).

Department of Transport (United Kingdom). Civil Aviation (Investigation of Air Accidents and Incidents) Regulations 1996 (21st November 1996).

Directiva 94/56/CE del Consejo, de 21 de noviembre de 1994, por la que se establecen los principios fundamentales que rigen la investigación de los accidentes e incidentes de aviación civil (Diario Oficial de la Unión Europea n° L 319 de 12 de diciembre de 1994).

Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea (BOE nº 162, de 8 de julio de 2003).

Ordonnance n° 2010-1307 du 28 octobre 2010 relative à la partie législative du code des transports. JORF N° 0255 du 3 Novembre 2010.

Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). Manual sobre Investigación de Accidentes. Doc. 9756 / AN 965, Primera edición 2003.

Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). Anexo 13 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional, “Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación”. Décima Edición, Julio 2010.

Real Decreto 389/1998, de 13 de marzo, por el que se regula la investigación de los accidentes e incidentes de aviación civil (BOE nº 70, de 23 de marzo de 1998).

Reglamento (CE) Nº 1592/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de julio de 2002sobre normas comunes en el ámbito de la aviación civil y por el que se crea una Agencia Europea de Seguridad Aérea.

Reglamento (CE) nº 1321/2007 de la Comisión, de 12 de noviembre de 2007, por el que se establecen disposiciones de aplicación para la integración en un depósito central de la información sobre sucesos de la aviación civil intercambiada de conformidad con la Directiva 2003/42/CE.

Reglamento (CE) nº 216/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de febrero de 2008 sobre normas comunes en el ámbito de la aviación civil y por el que se crea una Agencia Europea de Seguridad Aérea, y se deroga la Directiva 91/670/CEE del Consejo, el Reglamento (CE) nº 1592/2002 y la Directiva 2004/36/CE.

Reglamento (UE) nº 996/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de octubre de 2010 sobre investigación y prevención de accidentes e incidentes en la aviación civil y por el que se deroga la Directiva 94/56/CE (DOUE nº L 195, de 12 de noviembre de 2010).

Transport Safety Investigation Act 2003. ComLaw Authoritative Act C2013C00020. Australia.

 Bibliografía

[CIAIAC, 2011] – Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil, CIAIAC. Informe Anual 2010.

[CIAIAC, 2012] – Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil, CIAIAC. Informe Anual 2011.

[CIAIAC, 2014] – Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil, CIAIAC. Informe Anual 2013.

[Cuerno, Guerrero y Arnaldo, 2013] – Cuerno Rejado, C., Guerrero Lebrón, M.J., Arnaldo Valdés, R. “Implicaciones jurídicas y técnicas de las recomendaciones de seguridad emitidas en los informes técnicos de las investigaciones de los accidentes e incidentes de aviación civil”, en Actividad Aeronáutica: Nuevos Retos y Reflexiones desde un Punto de Vista Multidisciplinar, (País Vasco. Servicio Central de Publicaciones), ISBN: 978-84-457-3257-1, 2013.

[EASA, 2012] – European Aviation Safety Agency, EASA. Annual Safety Recommendations Review 2011.

[FAA, 2011a] – Federal Aviation Administration. Order 1220.2G, “FAA Procedures for Handling National Transportation Safety Board Recommendations”. 2011.

[FAA, 2011b] – Federal Aviation Administration. “Annual Report on Air Carrier Safety Recommendations Response to Public Law 111-216, Section 202. Calendar Year 2010”. 2011.

[Lamela, 2014] – Lamela Sánchez, J. “Análisis de las Recomendaciones de Seguridad Operacional emitidas por las Autoridades de Investigaciones de Seguridad. Modelización de una herramienta de gestión de Recomendaciones”. Trabajo de Investigación. Máster Universitario en Ingeniería Aeroespacial. E.T.S.I. Aeronáuticos (UPM), 2014.

[Martín, 2012] – Martín Vitón, M. “Análisis de las Recomendaciones de Seguridad De Investigaciones de Accidentes dirigidas a EASA”. Proyecto Fin de Carrera E.U.I.T. Aeronáutica (UPM), 2012.

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[1] Profesora Titular de Universidad. Acreditada al Cuerpo de Catedráticos de Universidad. Departamento de Aeronaves y Vehículos Espaciales. E.T.S.I. Aeronáutica y del Espacio (Universidad Politécnica de Madrid). Vocal del Pleno de la Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil (CIAIAC).

[2] Este tema está ampliamente tratado en la referencia [Cuerno, Guerrero y Arnaldo, 2013].

[3] La definición de recomendación de seguridad operacional del Anexo 13, Ed. 10ª, nov. 2010 queda como sigue:” Propuesta de una autoridad encargada de la investigación de accidentes, basada en la información obtenida de una investigación, formulada con la intención de prevenir accidentes o incidentes y que, en ningún caso, tiene el propósito de dar lugar a una presunción de culpa o responsabilidad respecto de un accidente o incidente. Además de las recomendaciones sobre seguridad operacional dimanantes de las investigaciones de accidentes o incidentes, las recomendaciones sobre seguridad operacional pueden provenir de diversas fuentes, incluso los estudios sobre seguridad operacional”.

[4] En concreto dice: “en las recomendaciones sobre seguridad debería presentarse de forma convincente el problema de seguridad con los riesgos correspondientes para la seguridad, así como las medidas recomendadas  a la autoridad competente para que las adopte con miras a eliminar la condición insegura. En las recomendaciones sobre seguridad deberían indicarse las medidas requeridas pero debería dejarse considerable libertad a la autoridad que haya de llevarlas a la práctica en cuanto a la forma de hacerlo”.

[5] La actual definición es la siguiente: “una propuesta emitida por una autoridad encargada de las investigaciones de seguridad, basada en la información procedente de una investigación de seguridad u otras fuentes, como estudios de seguridad, y formulada con la intención de prevenir accidentes e incidentes”.

[6] Reglamento (CE) nº 1321/2007 de la Comisión, de 12 de noviembre de 2007, por el que se establecen disposiciones de aplicación para la integración en un depósito central de la información sobre sucesos de la aviación civil intercambiada de conformidad con la Directiva 2003/42/CE.

[7] Decisión de la Comisión, de 5 de diciembre de 2012, sobre derechos de acceso al depósito central europeo de recomendaciones de seguridad y a sus repuestas, creado en virtud del artículo 18, apartado 5, del Reglamento (UE) nº 996/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre investigación y prevención de accidentes e incidentes en la aviación civil y por el que se deroga la Directiva 94/56/CE.

[8] Disposición 12 del Reglamento (CE) Nº 216/2012: “Es  necesario  mejorar  las  disposiciones  en  todos  los  ámbitos  regulados  por  el  presente Reglamento  de  modo  que  determinadas  funciones  desempeñadas  actualmente  en  el  nivel comunitario o nacional puedan ser desempeñadas por un único órgano especializado. Es, por tanto, necesario, dentro de la estructura institucional y del equilibrio de poderes vigentes de la Comunidad, crear una Agencia Europea de Seguridad Aérea (en lo sucesivo, «la Agencia») que sea independiente en asuntos técnicos y que disponga de autonomía jurídica, administrativa y financiera. Es necesario y conveniente al efecto que sea un órgano de la Comunidad dotado de personalidad jurídica y capacidad de ejercer las competencias de ejecución que le confiera el presente Reglamento”.

[9] Disposición 15 del Reglamento (CE) Nº 216/2012: “El funcionamiento efectivo de un sistema comunitario de seguridad de la aviación civil en los  ámbitos  de  aplicación  del  presente Reglamento  exige  reforzar  la  cooperación  entre  la Comisión, los Estados miembros y la Agencia para detectar fallos de seguridad y adoptar las medidas correctoras que convengan”.

[10] Disposición 16 del Reglamento (CE) Nº 216/2012: “El  fomento  de  una  cultura  generalizada  de  la  seguridad  y  el  buen  funcionamiento  del  sistema  normativo  en  los  ámbitos  de  aplicación  del  presente  Reglamento  exige  que  los  incidentes y los sucesos sean notificados espontáneamente por sus testigos”.

[11] Disposición 17 del Reglamento (CE) Nº 216/2012: “Las  conclusiones  de  las  investigaciones  sobre  accidentes  aéreos  deben  surtir  efectos  prácticos con la mayor brevedad, en particular cuando se refieran a defectos de diseño de las  aeronaves o a cuestiones operativas, con objeto de devolver a los consumidores la confianza en  el transporte aéreo”.

[12] El texto de la recomendación es el siguiente: “Se recomienda a la Agencia Europea de Seguridad Aérea (EASA) y a la Administración Federal de Aviación de los Estados Unidos (FAA) que revisen los diseños de los sistemas de aviso al despegue (TOWS) de los aviones de transporte cuyas bases de certificación no exigieran la instalación de tales sistemas o aun exigiéndola, no se les aplicaran los criterios establecidos en las guías de asesoramiento y el material interpretativo AMC 25.703, en el caso de EASA y la circulas AC25.703 en el caso de la FAA. El objetivo de esa revisión debería ser requerir a los TOWS que cumplieran con los requisitos establecidos para los sistemas críticos de categoría esencial en la CS25.1309 y FAR 25.1309, respectivamente”.

[13] A-032/2008. Accidente ocurrido a la aeronave McDonnell Douglas DC-9-82 (MD-82), matrícula EC-HFP, operada por la compañía Spanair en el aeropuerto de Madrid-Barajas el 20 de agosto de 2008. El Informe Final de dicha investigación está disponible en la página web de la CIAIAC (www.ciaiac.es).

[14] Esta Order 1220.2G, de 2011, enmienda y sustituye a la Order 1220.2F de 1995, en relación al mismo asunto.

[15] Para mayor detalle en el análisis de los métodos utilizados por las principales autoridades de investigación mundiales, se recomienda la lectura del trabajo de Lamela, J. [Lamela, 2014].