por Felipe F. Aguirre
I. INTRODUCCIÓN
La Corte Suprema de la Nación se pronunció por la inconstitucionalidad de disposiciones de dos decretos que el P.E.N. dictó como de necesidad y urgencia [1]. En la sentencia anotada, se consideró que los decretos cuestionados no reunían los requisitos exigidos por el art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional.
Contra lo dispuesto en la ley 12.988 [2], ambos decretos posibilitaron contratar seguros en el exterior para riesgos “locales” de la navegación aerocomercial. Los grandes atentados terroristas pueden afectar el mercado de seguros y reaseguros. En el caso, el atentado terrorista a las torres Gemelas del 11 de septiembre de 2001, por su impacto en el transporte aéreo, fue el fundamento que empleó el P.E.N. para recurrir al dictado de decretos de necesidad y urgencia.
En el análisis que sigue nos detendremos en las particularidades del caso y los aspectos constitucionales, en el principio de reserva de mercado y su marco normativo, en la situación de la ley 12.988 frente al Digesto Jurídico Argentino (DJA, ley 26.939 [3]) y finalizaremos con nuestras conclusiones acerca de la sentencia.
II. EL CASO RESUELTO
La Asociación Argentina de Compañías de Seguros junto a más de 10 aseguradores demandaron al Estado Nacional – P.E.N. para reclamar la invalidez del art. 2º del decreto de necesidad y urgencia (DNU) 1654/2002 y del art. 2º de su decreto ratificatorio (DNU) 1012/2006. En las normas objetadas, se permitió a las empresas de transporte aerocomercial asegurar los riesgos de jurisdicción nacional (cabotaje) con aseguradores del exterior. La parte actora sostuvo que los decretos violaban los arts. 2º y 3º de la ley 12.988 y el art. 192 del Código Aeronáutico. Asimismo, al autorizarse la contratación de seguros con entidades aseguradoras del exterior, no podrían cumplir con los requisitos que la ley 20.091 (DJA, Z-0928) estableció para el ejercicio de la actividad.
En su defensa, el Estado Nacional sostuvo que los decretos fueron dictados en uso de atribuciones que le confería la ley 25.561 y que se hallaban reunidos los presupuestos del art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional.
La sentencia de primera instancia hizo lugar a la demanda y declaró la inconstitucionalidad de artículos de los decretos cuestionados. En el pronunciamiento, se consideró que el Estado Nacional no había acreditado los presupuestos de hecho exigidos en el art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional para el dictado de ambos decretos de necesidad y urgencia.
La sala II de la Cámara Civil y Comercial Federal confirmó la decisión de grado, esto es, la inconstitucionalidad del art. 2º del decreto 1654/2002 y del art. 2º de su decreto ratificatorio (Nº 1012/2006). El pronunciamiento resaltó la falta de prueba de los hechos que justificaran el dictado de decretos de necesidad y urgencia. El tribunal recordó la doctrina de la Corte Suprema en el sentido de que sólo en situaciones de grave trastorno que amenacen la existencia, la seguridad o el orden público o económico que deban ser conjuradas sin dilaciones, puede el P.E.N. dictar normas que de suyo integran las atribuciones del Congreso, siempre y cuando le sea imposible a éste dar respuesta a las circunstancias de excepción (con cita de Fallos, 327:5559). Por el voto de los Magistrados Guarinoni y Medina, se concluyó que no se reunían las circunstancias excepcionales exigibles, sino que en todo caso se trataba de la crisis de un sector que bien pudo ser paliada mediante el sistema normal de formación y sanción de las leyes. Por su parte, el juez Gusmán agregó especiales referencias a otra sentencia de la Corte Suprema recaída también en el ámbito de la actividad aseguradora [4].
III. EL ASEGURAMIENTO DE INTERESES DE PERSONAS O BIENES DE “JURISDICCIÓN NACIONAL”. MARCO NORMATIVO
La prohibición de contratar seguros relativos a personas o bienes localizados en nuestro país, fue adoptada en 1946. La regla fue establecida en el decreto 15.345/1946 (art. 12)[5], ratificado en 1947 por la ley 12.988.
El interés tenido en vista, primero por el decreto 15.345/1946, y poco después por la ley 12.988, se cristalizó en el llamado principio de reserva de mercado. Mediante el sistema de reserva de mercado se procura la consolidación del mercado asegurador local, la permanencia en el país de una mayor parte de las primas y reservas técnicas y un mayor acceso a coberturas acordes a las necesidades de la Nación [6].
A estas razones agregamos otras relativas al ejercicio de la actividad aseguradora y a la tutela de los asegurados y terceros (beneficiarios en seguros de personas, terceros damnificados en seguros de responsabilidad civil). En efecto, la ley 17.418 (art. 158), el régimen de la ley 20.091 (DJA, Z-0928) y hoy el código civil y comercial de la Nación contienen normas de tutela indisponibles. La materia reglada en el art. 2º del decreto 1654/2002 y en el art. 2º del decreto 1012/2006, colisionaría hoy además con normas de orden público. El art. 2600 del código civil y comercial excluye la aplicación de disposiciones del derecho extranjero, cuando conducen a soluciones incompatibles con los principios fundamentales de orden público que inspiran el ordenamiento jurídico argentino. El control de cumplimiento del ejercicio de la actividad aseguradora (ley 20.091 DJA, Z-0928) resultaría abstracto si los contratos quedaron sometidos a leyes y tribunales de otros países.
La prohibición de asegurar en el extranjero a personas, bienes o cualquier otro interés asegurable de jurisdicción nacional surge del art. 2º de la ley 12.988 (t.o. Decreto 10.307/1953, Anexo I, Cap. I, art. 2º).
Asimismo, el art. 3º de la ley 12.988 (t.o. Decreto 10.307/1953) dice: “Deben cubrirse exclusivamente en compañías argentinas de seguros todas las personas, bienes, cosas, muebles e inmuebles, semovientes, responsabilidad o daños que se resuelvan asegurar, dependientes, de propiedad y/o utilizados por la Nación, las provincias, las municipalidades, entidades autárquicas o por personas físicas o jurídicas que exploten concesiones, permisos o tengan franquicias, exenciones o privilegios de cualquier índole en virtud de leyes o disposiciones de autoridades de la Nación, provincias o municipalidades….”.
En el marco del transporte aéreo existe una disposición legal específica que exige contratar los seguros con aseguradores que reúnan los requisitos exigidos en la ley 20.091 (DJA, Z-0928). En efecto, el Código Aeronáutico estableció la obligatoriedad de contratar seguros y estableció además: “Cuando se trate de explotadores nacionales, los seguros por accidentes al personal contratado en la República o por daños producidos con motivo del vuelo de sus aeronaves, a los pasajeros y mercancías transportados o a terceros y sus bienes, deberán ser contratados con aseguradores que reúnan los requisitos exigidos por la ley respectiva” (art. 192 párr. 2º, cód. cit.).
IV. ACTOS DE TERRORISMO. EL ATENTADO A LAS TORRES GEMELAS DEL 11 DE SEPTIEMBRE DE 2001. LOS DECRETOS 1654/2002 Y 1012/2006
Los grandes atentados terroristas pueden afectar al mercado de seguros y reaseguros. Los actos de terrorismo del 11 de septiembre de 2001 tuvieron ese efecto.
El art. 1º del decreto (DNU) 1654/2002 declaró el estado de emergencia del transporte aerocomercial realizado dentro del territorio de la Nación, por el plazo de vigencia de la ley 25.561. El art. 2º del mismo decreto, a partir del 1/9/2002, dispuso eximir a las empresas de transporte aéreo nacionales de la obligación de contratar seguros aerocomerciales en el país. El art. 2º del decreto (DNU) 1012/2006 ratificó al anterior decreto, al eximir a las empresas de transporte de contratar los seguros aerocomerciales en el país.
Si bien los decretos se fundaron en general en un estado de emergencia del transporte aerocomercial, los episodios del 11 de septiembre de 2001 (Torres Gemelas) fueron el fundamento específico del P.E.N. para permitir el aseguramiento en el exterior de intereses sobre riesgos locales. Luego del atentado, los dadores en leasing de aeronaves (modalidad creciente) intimaron a los transportadores a suspender los vuelos hasta tanto contaran con una garantía integral de los riesgos contra actos de guerra, terrorismo y otros riesgos asociados (Decreto 1654/2002, considerandos 6º y 7º).
V. LA LEY 12.988. EL DIGESTO JURÍDICO ARGENTINO.
La ley 12.988 fue conocida en su época como la “ley de reaseguros”. Si bien contenía la prohibición de asegurar intereses locales con aseguradores del exterior, muchas de las disposiciones de la ley 12.988 estaban destinadas a la operatoria de reaseguros. La ley 12.988 dispuso que el decreto 15.345/1946 continuaría vigente con fuerza de ley. Sin embargo, el decreto 36.324/1948 reglamentó la materia sobre la base de la ley 12.988, en lugar del decreto 15.345/1946. Más tarde, diversos cambios en materia de reaseguros (IMAR, INdeR) llevaron a la necesidad de un reordenamiento de la reglamentación de la ley 12.988, lo que se concretó a través del decreto 10307/53 [7]. Pero debido a los cambios posteriores operados en reaseguros, y a la liquidación del INdeR (decreto DNU 171/1992), muchas de las disposiciones de la ley 12.988 quedaron desprovistas de aplicación. No obstante, sus arts. 2º y 3º conservaron vigencia.
La S.S.N. y también el P.E.N. (sanciones por seguros de vida contratados en el exterior) consideran vigente el principio de reserva del mercado. No obstante, como vimos, los decretos 1654/2002 y 1012/2006 excluyeron del régimen de la ley 12.988 a las empresas de transporte aerocomerciales, por sus seguros relativos a intereses de jurisdicción nacional.
Entre el dictado de las sentencias de la Cámara y de la Corte Suprema de la Nación, sucedió una novedad legislativa. La ley 26.939 aprobó el Digesto Jurídico Argentino consolidado al 31/3/2013. La ley 26.939 consideró no vigentes (art. 3º, Anexo II) al decreto-ley 15.345/1946, a la ley 12.988 y al decreto-ley 10.307/1953, por efecto de una “derogación implícita” [8]. Señalamos antes de ahora la encomiable iniciativa que significó el Digesto Jurídico Argentino. No obstante, consideramos que el decreto (DNU) 171/1992 no pudo haber llevado a considerar implícitamente derogada a todas las disposiciones de la ley 12.988 y, con ello, a la prohibición de asegurar intereses locales con aseguradores que no reúnan los requisitos de la ley 20.091.
El art. 9º de la ley 24.967 disponía en su art. 9º que en la elaboración del Digesto Jurídico Argentino, el P.E.N. no podría “introducir modificaciones que alteren ni la letra ni el espíritu de las leyes vigentes”. Si bien la ley 24.967 fue derogada por el art. 27 de la ley 26.939, ésta última reprodujo en su art. 15 la misma prohibición. En consecuencia, consideramos que la Comisión Bicameral Permanente del Digesto Jurídico Argentino debería subsanar la situación y considerar a los arts. 2º y 3º de la ley 12.988 como vigentes.
VI. LA SENTENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE LA NACIÓN
La Procuradora Fiscal, Dra. Laura Monti, dictaminó que correspondía confirmar la sentencia recurrida que declaró la inconstitucionalidad del art. 2º del decreto de necesidad y urgencia y su prórroga.
La Corte Suprema de la Nación confirmó la sentencia.
En el sentido indicado, los Magistrados Highton de Nolasco y Maqueda se remitieron al voto que por separado emitieran en la ya citada causa “Consumidores Argentinos” [9].
Los Jueces Fayt y Lorenzetti, señalaron que los criterios de mera conveniencia del P.E., por ser siempre ajenos a circunstancias extremas de necesidad, no justificaban nunca la decisión de su titular de imponer un derecho excepcional a la Nación. Ambos jueces enfatizaron la necesidad de un análisis riguroso de los requisitos de estos decretos al señalar: “El texto de la Constitución Nacional no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto” (consid. 6º). También destacaron que “…la admisión de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias formales, que constituyen una limitación y no una ampliación de la práctica seguida en el país” (“Verrocchi”, Fallos 322:1276). En lo que hace al fondo de la cuestión, se consideró que el Estado Nacional no había aportado al proceso ningún elemento que permitiera al Tribunal llegar a la convicción de que el sector del transporte aerocomercial estuviera afectado de forma tal que exigiera un reordenamiento y regularización que no pudiera ser implementado por los cauces ordinarios que la Constitución Nacional prevé.
Consideramos acertada la decisión del Máximo Tribunal.
Desde el plano constitucional, la decisión resguarda la preeminencia de la Carta Magna: en el caso, no se acreditaron las circunstancias excepcionales invocadas para el dictado de los artículos cuestionados del decreto, ni se justificó la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes (art. 99 inc. 3º).
La sentencia de la Corte Suprema de la Nación, y las dictadas en las instancias de grado, resguardan el principio de reserva de mercado consagrado en la ley 12.988. El control de la S.S.N. (ley 20.091, DJA, Z-0928) resultaría restringido sin fundamento legal, en desmedro de la tutela de terceros (beneficiarios en seguros de personas, terceros damnificados en seguros de responsabilidad civil; art. 158 de la ley 17.418). Las leyes citadas contienen normas de orden público con las consecuencias previstas en el art. 2600 del código civil y comercial, en orden a la aplicación de disposiciones del derecho extranjero.
El transporte aerocomercial involucra coberturas de grandes riesgos que conllevan la participación de reaseguradores calificados [10]. Si bien los intereses del Estado Nacional no podrían ser ajenos a grandes atentados terroristas y su influencia local, simultáneamente el Estado debe resguardar el cumplimiento de las normas vigentes (ley 12.988, código aeronáutico art. 192 párr. 2º, leyes 20.091 y 17.418).
No dudamos que los atentados terroristas del 11 de septiembre pudieron inicialmente originar una seria preocupación en torno a las coberturas del transporte aerocomercial. Sin embargo, no se justificaba prescindir de los dictados de la ley 12.988. La práctica evidencia la disponibilidad de seguros para el transporte aerocomercial en el mercado nacional.
En cuanto a la ley 26.939, consideramos que la Comisión Bicameral Permanente del Digesto Jurídico Argentino debería subsanar la situación (derogación implícita) y considerar a los arts. 2º y 3º de la ley 12.988 como vigentes. Así debería ser, debido a que el art. 15 de la ley 26.339 dispuso que el P.E.N. no podría “introducir modificaciones que alteren ni la letra ni el espíritu de las leyes vigentes”. En el pronunciamiento de la Corte Suprema no se aborda la cuestión de la ley 26.939 y la derogación de la ley 12.988. No obstante, resultaría abstracto declarar sin salvedades la inconstitucionalidad de artículos de los decretos analizados, si se considerase a la ley 12.988 derogada por el Congreso de la Nación.
Lamentablemente, los hechos de terrorismo han repercutido en otros riesgos, además de la aeronavegación comercial. Los trágicos sucesos ocurridos en París el 13/11/2015 (Le Bataclan) hacen esperables mayores dificultades en las grandes coberturas de responsabilidad civil para espectadores o asistentes de espectáculos públicos, en zonas de posible influencia de grupos terroristas.
[1] Corte Sup., 27/10/2015, “Asociación Argentina de Compañías de Seguros y otros c/ Estado Nacional – Poder Ejecutivo Nacional s/ nulidad de acto administrativo”, CSJ 799/2013 (49-A)/CS1.
[2] B.O. del 11/7/1947.
[3] B.O. del 16/6/2014, La Ley Online: AR/LEGI/7WJ1.
[4] Corte Sup., 19/5/2010, “Consumidores Argentinos c/E.N. – P.E.N. – Dto. 558/02-SS – ley 20091 s/amparo ley 16.986”, Fallos 333:633.
[5] B.O. del 25/6/1946, ADLA, 1946-VI, 571.
[6] López Saavedra, Domingo M., “Ley de Seguros 17.418 comentada”, 2ª ed., La Ley, Bs. As. 2012, t. I p. 11.
[7] B.O. del 19/6/1953.
[8] Para un mayor desarrollo, remitimos a lo expuesto en nuestro Cap. «Derecho de Seguros», en: Brenna, Ramón G. (Dir.), «Digesto Jurídico argentino comentado», 1ª ed., La Ley, Bs. As. 2014, vol. IV, p. 3 y ss., esp. ps. 11/28.
[9] Corte Sup., 19/5/2010, “Consumidores Argentinos c/E.N. – P.E.N. – Dto. 558/02-SS – ley 20091 s/amparo ley 16.986”, Fallos 333:633.
[10] Para un panorama de los tipos de coberturas, ver: Vassallo, Carlos María, con la colaboración técnica de Carlos Peiró, “El seguro aeronáutico. El reaseguro. La cobertura de Responsabilidad Civil en Aeropuertos. Análisis de la póliza o cláusula tipo ARIEL”, S.A.I.J., 25/10/2010.
(Publicado en el diario La Ley del 2/12/2015, p. 6)
Buenos Aires, 16 de diciembre de 2015.
