Pasajeros Disruptivos e Insubordinados. La tarea preparatoria para la modificación de la Circular 328 en el próximo 39 Período de Asamblea de la OACI. El Grupo OACI “Task Force”

Se requieren una serie de pasos a dar para completar el círculo de prevención y represión de las faltas aeronáuticas cometidas por pasajeros insubordinados.
El único foro que puede brindar el respaldo mundial para dicho cometido es la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), la que en su oportunidad se ocupó del tema con la adopción de la Circular 288 que requiere de su actualización como consecuencia de la firma del Protocolo de Montreal de 2014 que modifica el Convenio de Tokio de 1963.

 

por Dra. Ángela Marina Donato

Las actuales condiciones de traslado de personas por las diferentes empresas de transporte aéreo, sumado también a la configuración gigantesca y a veces hostil de los modernos aeropuertos, llevan a la alteración psicológica de quienes abordan un vuelo y dependiendo de la educación, control de sus acciones, condiciones de salud física y mental , la confluencia con otros factores, puede terminar en la comisión de una falta aeronáutica que no llega a constituir un delito, pero que encierra el alto riesgo de alterar la seguridad operacional del vuelo.

He tenido el privilegio de participar en representación de ALADA, como observadora y a título contributivo, respondiendo con la sugerencia indicada en el inciso a) de los términos de referencia del “Task Force[1]”, a la cual se presentó una nota informativa respecto a la situación en la región de América Latina, del tratamiento legal del tema, destacándose los casos de Perú y México que cuentan con específica normativa sobre el particular. Más adelante me referiré en detalle al resultado de la reunión.

El tema ha sido abordado con mucha solvencia en varias oportunidades por el Dr. Carlos M. Vassallo y en otro momento muy anterior, por otro prestigioso especialista, el Dr. Enrique Mapelli. De las intervenciones de ambos, se desliza la indiscutible necesidad de aplicar medidas preventivas, de responsabilidad prevalente de las líneas aéreas, admitiendo las correspondientes a las autoridades aeronáuticas y operadores aeroportuarios.

Recordaré que como sostenía el profesor Sebastián Soler, las faltas “son pequeños delitos”, porque las mismas cumplen con los mismos requisitos de tipicidad, antijuricidad y culpabilidad, la única diferencia es cuantitativa, no cualitativa, vale decir que la ley decide tipificar como falta, atendiendo a su menor gravedad con penas menos graves que los delitos.

Infinidad de casos , algunos con desenlace en los foros judiciales, han llevado a la IATA (Asociación Internacional de Transporte Aéreo) a poner de manifiesto la necesidad de agravar el tratamiento que hasta el presente tiene la comisión de este tipo de faltas aeronáuticas, especialmente en torno a la jurisdicción del país del aterrizaje.

Por su parte, la IATA desarrolló una serie de medidas dirigidas a sus líneas aéreas miembros, como lo representa la Práctica Recomendada 1798ª , la elaboración de Principios Básicos sobre la materia, que si bien toman como punto de partida la Circular 288 de la OACI Guía sobre aspectos legales de pasajeros disruptivos o insubordinados, contiene exhortación bien precisa sobre las diversas medidas que debe adoptar todos y cada uno de los protagonistas del sistema de transporte aéreo , a fin de prevenir o erradicar tales inconductas a bordo.

Además la IATA, cuenta con un interesante banco de datos, del programa llamado Safety Trend Evaluation Analysis and Data Exchange System (STEADES) al que confluyen los informes periódicos de los asociados y de cuyas resultas se obtiene el número de incidentes a bordo que lejos de disminuir, aumentó considerablemente en estos últimos años.

Por ello, es que se requieren una serie de pasos a dar para completar el círculo de prevención y represión de las faltas aeronáuticas cometidas por pasajeros insubordinados.

El único foro que puede brindar el respaldo mundial para dicho cometido es la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), la que en su oportunidad se ocupó del tema con la adopción de la Circular 288 que requiere de su actualización como consecuencia de la firma del Protocolo de Montreal de 2014 que modifica el Convenio de Tokio de 1963.

Este nuevo protocolo está abierto a la adhesión de los Estados, y entrará en vigente el primer día del segundo mes siguiente a la fecha del depósito cuando 22 instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión sea recibida por el Depositario, por tradición es sabido que el proceso de entrada en vigor demanda en el mejor de los casos una década, elemento negativo que hace perder la eficacia perseguida con la norma internacional.

Reflexionando sobre los antecedentes del tratamiento del asunto en el seno de la OACI, recordaré que el 3 de junio de 1996, el Consejo de la organización internacional incluyó en el programa general de trabajo del Comité Jurídico, el asunto de los “Actos o infracciones que atañen a la comunidad de la aviación civil internacional y que no están previstos en los actuales instrumentos de derecho aeronáutico”

Posteriormente, al año siguiente, en 1997, el Consejo decidió que debería establecerse un grupo de estudio de la secretaria para profundizar los estudios sobre el particular.

Durante el 33 Período de Sesiones de la Asamblea de la OACI, (septiembre-octubre 2001), se adoptó la Resolución 33-4 “Adopción de legislación interna sobre ciertas infracciones cometidas a bordo de aeronaves civiles –pasajeros insubordinados o perturbadores) en la que se fijaba un modelo de legislación elaborado por el grupo de estudio.

Este modelo, al que se añadieron textos de orientación sobre los diversos aspectos jurídicos de los pasajeros insubordinados o perturbadores fueron luego publicados como Circular 288.

Durante el 34 Período de Sesiones del Comité Jurídico de la OACI (septiembre 2009), se apoyó el establecimiento de un grupo de estudio que abordaría la cuestión, a principios del año 2011, se reactivó el Grupo de estudio de la secretaría sobre pasajeros insubordinados

Este grupo de estudio, celebró dos reuniones una en Montreal (mayo 2011) y la otra en Paris (octubre 2011), e identificó varios problemas derivados del tratamiento de pasajeros insubordinados que ameritaba abordarlos, además de las cláusulas jurisdiccionales contempladas en el Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves (Convenio de Tokio de 1963) a fin de actualizar las normas y prácticas comunes respecto a las infracciones, armonización de los procedimientos para hacer cumplir la ley, los poderes o facultades del comandante de la aeronave y su inmunidad, y la condición de los agentes de seguridad a bordo (IFSO) , un tema bastante controvertido.

En dicha oportunidad se llegó a la conclusión que el tema de los pasajeros insubordinados debía ser abordada por la comunidad aeronáutica internacional , siendo la OACI el foro adecuado para dicho objetivo, además de aconsejar la revisión del Convenio de Tokio de 1963, mediante la intervención de un subcomité del Comité Jurídico.

En noviembre de 2011, el Consejo decidió requerir al presidente del Comité Jurídico, el establecimiento de un subcomité especial para revisar el Convenio de Tokio con especial detenimiento en el problema de los pasajeros insubordinados.

En diciembre de 2011 el presidente interino del Comité Jurídico, M. Jennison de USA estableció un subcomité especial y nombró como relator a Alejandro Piera, de Paraguay, en ese entonces representante de los Emiratos Árabes Unidos.

En las dos reuniones del Subcomité y siguiendo las consideraciones formuladas por el ponente, tanto en la primera reunión (mayo 2012), como la segunda (diciembre 2012), fueron analizadas la jurisdicción, una lista de faltas, extradición, inmunidad del comandante de la aeronave, los IFSO y otros aspectos vinculados a ello.

El tema de mayor entidad lo representó el establecimiento de jurisdicciones, o bien del Estado del explotador, además del de matrícula de la aeronave y del Estado de aterrizaje, para limitar la creciente tendencia a esta clase de faltas aeronáuticas a quedar impunes.

En mayo de 2013 se llevó a cabo el 35 Período de Sesiones del Comité Jurídico, en cuyo seno se debatió y elaboró un proyecto de Protocolo para modificar el Convenio de Tokio de 1963, luego del cual el Consejo de la OACI decidió la convocatoria una conferencia diplomática para abordar la revisión del convenio en cuestión.

A fines de marzo y comienzos de abril de 2014, se llevó a cabo la Conferencia Diplomática para abordar el proyecto de revisión del Convenio de Tokio de 1963, arribando a la adopción del Protocolo modificatorio.

No nos ocuparemos de su desarrollo en particular, que ha sido objeto de excelente tratamiento, entre otros autores por Álvaro Lisboa, pero sí quiero destacar para nuestros fines, que la misma conferencia diplomática adoptó una Resolución concerniente a la actualización de la Circular 288 de la OACI, Guía de Orientación sobre los Aspectos Jurídicos de los Pasajeros insubordinados o perturbadores

Y en ese devenir, el Consejo en junio de 2014 dio instrucciones al Secretario General de la organización, para actualizar la antedicha circular, y de cuyas resultas fue establecido un grupo denominado “Task Force” para dicho cometido.

Dicho grupo de apoyo de la secretaría se reunió entre el 15 l 17 de septiembre de 2015, con el secretariado del Dr Jiefang Huang y bajo la presidencia de la representante de Polonia.

Quedó fijado como Plan de Acción, basado en la consideración de los siguientes objetivos:

  1. Los propios del Protocolo de Montreal de 2014
  2. El mantenimiento de la estructura de la Circular 288 , con la elaboración de una listas de faltas y jurisdicción en un modelo de legislación adjunta como Apéndice a la circular, con capítulos informativos sobre la nómina de faltas, jurisdicción y de mecanismos apropiados para orientar el tratamiento de dichas faltas, pudiendo o no incluir tópicos adicionales.
  3. Desde que la nueva resolución debiera ser proyectada para reemplazar a la Resolución A33-4, en la cual se incorpore el modelo de legislación, (incluyendo la nueva lista de faltas) y
  4. Desde que la Circular deberá reemplazar la nueva circular o con un formulario alternativo de material de orientación.

En torno a la nómina de faltas, quedó determinado que debiera considerarse lo siguiente:

    1. Las experiencias de los Estados, a la luz de sus respectivas prácticas nacionales y de la ley penal. En ese orden de ideas, cada Estado participante y Observador podrán tener la oportunidad de presentar la práctica y experiencia, en materia de gestión de la situación de pasajeros insubordinados, recomendándose como ideal realizarlo por escrito, en lo posible incluyendo la lista de faltas en la jurisdicción de los Estados
  • El preámbulo de la Resolución que caracterice la lista de faltas “como una guía con el propósito de facilitar a los Estados abordar con las faltas y otros actos constituyendo conductas insubordinadas o disruptivas a bordo de una aeronave civil”
  1. El Artículo X del Protocolo de Montreal de 2014, que incorpora un nuevo Artículo 15 bis al Convenio de Tokio , alentando a los Estados a tomar medidas para iniciar unos procedimientos criminales o administrativos contra cualquier persona que cometa a bordo de una aeronave cualquier ofensa o acto sancionado cubierto por el Convenio de Tokio, en particular el acto de violencia ejercida contra un miembro de la tripulación y el acto de rechazo de seguir las instrucciones impartidas por o en nombre del comandante de la aeronave, y
  2. El contenido de la actual lista de faltas de la Circular 288.

Además de ello, en miras a los cambios a introducir, el grupo de trabajo, deberá considerar que ciertos aspectos de la Circular 288 requiere la actualización a la luz del nuevo Protocolo de 2014, tanto como el Convenio sobre la Supresión de Actos Ilícitos relativos a la Aviación Civil Internacional, adoptado en Pekín, el 10 de Septiembre de 2010, tanto como las recientes estadísticas sobre la naturaleza y extensión de los incidentes a bordo de aeronave como también el incremento de la implantación por los Estados de los agentes de seguridad a bordo (IFSOs)

Para cerrar los términos de referencia del grupo de trabajo, se sugirió que a la conclusión de la encomienda recibida, deberá optar como alternativas instrumentales en las cuales deberá contemplar el material de orientación, ya sea mediante una Circular como hasta el presente o a través de la elaboración de un Manual que , tengo para mí , ofrece la ventaja que puede ser actualizado en función de nuevos aconteceres o procedimientos, en comparación con la primera forma, que normalmente no es revisada.

La reunión de la Task Force fue presidida, como ya anticipé,  por la señora Polkowska de Polonia y secundada por el señor Thachet de Canadá. Integraron el grupo participantes de diversos países, tales como Argentina, Canadá, China, Cuba, Egipto, Finlandia, Francia Jamaica, Japón, Kenya, Polonia, República de Corea, Singapur, Suiza, Reino Unidos y EEUU de Norteamérica y de cuatro observadores, ALADA , IATA, IFALPA y de la Oficina de Drogas y terrorismo de las Naciones Unidas.

Se completó inicialmente la identificación de posibles cambios a introducir en la circular 288, sin embargo se adjudicó la tarea de su profundización a tres grupos de redacción para revisar los Capítulos 1 y 4 de la Circular 288 , Grupo 1 (Cuba, Finlandia, Corea, Singapur, EEUU y la IATA), respecto al capítulo 2 de la ante dicha circular, para estudio del Grupo 2 ( Finlandia, Francia, Jamaica, Kenya, Singapur y la IATA )y finalmente el capítulo 3 del mencionado documento de orientación, para el Grupo 3 (Argentina, Finlandia, Singapur, Suiza, EEUU y la IATA)

Para mayor ilustración, deseo recordar que los capítulos correspondientes a la Circular 288, que deberán ser estudiados por los subgrupos mencionados, son los que siguen:

Capítulo 1 Introducción, Capítulo 2 Lista de ofensas, Capítulo 3 Jurisdicción, Capítulo 4 Mecanismo legal disponible para combatir el problema de pasajeros insubordinados,

Estos grupos tendrán oportunidad de encontrarse durante la próxima sesión del Comité Jurídico (30 de noviembre al 3 de diciembre de 2015) , debiendo completar sus propuestas al 31 de Enero de 2016 para su distribución por Secretaría a todos los miembros y observadores del Task Force, el que tentativamente podría tener otra reunión entre Marzo y mediados de Abril de 2016, tentativamente en Ginebra (Suiza), por especial invitación de la IATA

Este necesario programa responde al objetivo de presentar en el próximo 39 Período de Asamblea de la OACI el correspondiente proyecto de actualización del texto de orientación en cuestión.

Ahora bien, el proceso de elaboración de orientaciones es lento y tengo para mí que la oportunidad de la conferencia diplomática de Montreal de 2014 no fue aprovechada en todos sus alcances, paradigma de lo expresado, es haber fijado la jurisdicción, tema éste crucial en el tratamiento de las faltas, circunscribiendo las fórmulas convenidas únicamente a los delitos, dejando al desamparo la situación de los ”otros actos” que no son otros que las faltas, laguna que deberá ser llenada por la labor del grupo de trabajo.

Recordaré que el Protocolo 2014 confiere jurisdicción obligatoria al Estado del aterrizaje previsto, al Estado del destino ya programado, condicionando su ejercicio, que el delito sea lo suficientemente grave, además que el Estado de aterrizaje deberá considerar si el delito en cuestión es un tipo penal en el Estado del operador.

También el Protocolo 2014 establece la jurisdicción obligatoria para el Estado del operador o del explotador, tomando en cuenta la práctica corriente de los contratos de arrendamiento o leasing operativos, en los cuales el Estado de matrícula de la aeronave no coincide con el Estado del operador.

Para el supuesto de desvío de la aeronave a un tercer Estado, en el Protocolo 2014 se le confiere a ese Estado la competencia para ejercer a su discreción, la jurisdicción correspondiente.

Es bien conocido el lento progreso de ratificación o adhesión de todo convenio internacional, en este caso el nuevo Protocolo de Montreal de 2014, modificatorio del Convenio de Tokio de 1963, a lo que también debemos añadir el acucioso pero también poco expeditivo proceso de actualización de la Circular 288 , ejemplo de ello es la dedicación de tres días completos de trabajo de un grupo específico como el Task Force, para concluir en el establecimiento de subgrupos de estudio para presentar conclusiones a futuro, como ya lo indiqué precedentemente

Por tanto, queda en el vacío un tiempo el cual debe ser ocupado por la aplicación de las “best practices” o mejores prácticas, medidas de orden preventivo más severas que las aplicadas actualmente para desterrar las inconductas configurativas de insubordinación o perturbación a bordo , con potencial riesgo en materia de seguridad operacional o el debido orden que debe reinar a bordo en todo vuelo.

Fuera del necesario cambio que ameritan las medidas sugeridas en la Circular 288 ,son éstas y no otras las que deberán ser tenidas en cuenta durante este lapso intermedio , a las que confieren mayor efectividad los procedimientos sugeridos por la IATA a sus asociados.

Estos loables esfuerzos resultarían poco eficaces si no existe una conciencia en la comunidad aeronáutica de la gravedad que encierra la preocupante comisión de conductas incompatibles con el orden y disciplina que debe existir en todo vuelo, para lo cual debe imponerse un programa de difusión que desaliente la comisión de las mismas.

Una vez más deberá insistirse que este tema involucra a todos los actores del sistema del transporte aéreo, desde la autoridad aeronáutica, los operadores de aeropuertos, los transportadores aéreos, todos y cada uno de los cuales, deberán aplicar las medidas de prevención en una gama amplia que abarca todos los pasos que articulan el traslado de personas por vía aérea.

Pinamar, noviembre de 2015.

[1] Denominación del grupo organizado por la Secretaría General, a instancias del Consejo de la OACI, para actualizar la Circular 328 sobre pasajeros disruptivos e insubordinados.

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