Por Dra Marina Donato
Entre los días 8 y 9 de abril de 2015 se llevó a cabo en la Oficina Sudamericana de la OACI en Lima, Perú, la primera de una serie de los llamados Diálogos de la aviación mundial (GLAD- Global Aviation Dialogues )de la organización internacional ,relativos al asunto de las medidas de mercado( MBM; Measures based in the Market), sobre emisiones de CO2, producidos por la aviación mundial.
Estuvieron representados los Estados de la región convocada y observadores tales como ALTA, IATA, CANSO y ALADA. Estos encuentros en total cinco, para las regiones Norteamérica, Sudamérica, Centroamérica, Caribe (Lima Perú ) África (Nairobi) , Oriente Medio ( El Cairo- Egipto) Asia y Pacifico (Singapur), Europa y Atlántico septentrional( Madrid España), todas ellas cubriendo el mes de abril de 2015, responden al mandato de la Resolución A38-18 de la Asamblea de OACI que, a los efectos de la confección de un Plan Mundial para estas medidas , requiere contar con el amplio abanico de posiciones de las diferentes regiones para articular una medida de mercado única e integrarla como parte de un paquete integral de medidas para lograr el objetivo de crecimiento neutro de CO2 de la aviación.
La agenda de estos Diálogos, igual para todas las reuniones programadas, comprende sesiones de información sobre las MBM, la labor realizada por la organización internacional en materia ambiental, así como la fijación de posiciones, de cara a la 39 Asamblea la que tendrá lugar en el segundo semestre del año entrante.
Este bloque informativo se complementa con comentarios y sugerencias que formulen los participantes, la presentación de elementos que van integrar el Plan Mundial, así como las conclusiones a las que se arriben.
Resolver el tema ambiental es de alta prioridad estratégica para la organización internacional que viene dedicándole varios años de estudio, primeramente enfocando el impacto del ruido, objeto de normativa en el Anexo 16, volumen I, consagrando el principio conocido como “enfoque equilibrado “ , limitando o reduciendo el número de personas afectadas por el ruido, limitando o reduciendo el impacto de emisiones en la calidad del aire local y limitando los efectos de las emisiones en el clima mundial.
Es de recordar que el cambio climático fue el tema más acuciante en las deliberaciones de la 37 Asamblea del 2010, de cuyas resultas se fue orientando la acción de reducir la emisión de CO2 y promoviendo el desarrollo sustentable de la aviación civil con la aplicación de una batería de medidas consistentes en nuevas tecnologías de aviación civil, procedimientos operacionales más apropiados para de alguna manera acotar el volumen de producción del CO2, nuevos biocombustibles y medidas de corte económico como las que demuestran mayor eficacia y flexibilidad, las basadas en el mercado si se las compara con la fijación de tasas o de gravámenes otra de las alternativas posibles enderezadas a tal fin, desde 2010 la OACI viene desarrollando ingentes esfuerzos para llegar a la meta de emisión cero de CO2 al 2020 , incluyendo la aplicación de Planes de Acción en ciertos países como es el caso de la República Federativa del Brasil dentro de la región latinoamericana.
Los últimos estudios científicos desarrollados por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC) han demostrado una baja contribución de la aviación en la emisión de CO, de un 2,7% equivalente aproximado a más de 650 millones de Tn por emisión anual, frente a porcentajes muchos más importantes en otros sectores entre los cuales se encuentra el modo terrestre con un 13%, alcanzando los mayores niveles, el alumbrado y calefacción de edificios que esta alrededor de un 20%.
Al respecto, habrá de recordar que el más directo impacto se produce por el dióxido de carbono (CO2) y vapor de agua (H2O). Otras emisiones son el óxido de nitrógeno (NO2), partículas que contienen óxidos de sulfuro (SO2). Estos gases y partículas alteran la concentración de ozono (O3) y metano (CH4) y participan en la formación de estelas de condensación y pueden aumentar la formación de nubes cirrus.
Por otra parte, se prevé que las emisiones de aerosol de hollín provenientes de la aviación ha aumentado el número de partículas atmosféricas en la atmósfera superior, todo lo cual es evidente que puede alterarlas propiedades de las nubes cirrus.
Los más recientes estudios científicos destacan que se espera un crecimiento del 3% al 4% anual de emisiones de CO2 de la aviación, así como que la mitigación a mediano plazo este tipo de emisiones que genera el sector aeronáutico puede potencialmente resultar del consumo más eficaz del combustibles, pero al mismo tiempo se sostiene que estas mejoras lograrían una compensación parcial del aumento de las emisiones de CO2 provenientes de la aviación.
La reducción a niveles razonables, siendo la eliminación como meta ansiada, es un compromiso que asume la comunidad aeronáutica internacional, en procura del saneamiento del medio ambiente y al propio tiempo la preservación de un modo de transporte que tantos beneficios socio económicos y culturales que ofrece la aviación internacional, teniendo en consideración que este sector transporta, unos 8.3 millones de pasajeros por día y más de 3 mil millones por año.
De ahí que la organización haya fijado con alta prioridad el tratamiento de este importante asunto, contando para ello, con un valioso aporte del CAEP, comité técnico del Consejo de la OACI, establecido en 1983, como fusión del Comité sobre Ruido de aeronaves y el Comité de Emisiones de Motores, que representa la columna vertebral de los estudios ambientales en relación con la aviación.
Está integrado por 23 miembros representando a toda las regiones del globo y observadores en un total de 16 , la cuestión interesante es que convoca la actividad científica de unos cuatrocientos expertos quienes colaboran en la articulación de las mejores prácticas que luego se reflejan en los estándares contenidos en el Anexo 16 del Convenio de Chicago de 1944.
Lleva nueve reuniones, la última de las cuales se realizó en febrero de 2013, que concluyó en la adopción de 18 recomendaciones , incluyendo un acuerdo sobre nuevo estándar del ruido, un conjunto actualizado de tecnologías como objetivo en este terreno, asimismo una serie de objetivos para la reducción de combustión del carburante, tomando en consideración el proceso en el desarrollo del nuevo estándares sobre CO2 de la organización internacional y el establecimiento de prioridades y el programa para la próxima reunión del CAEP en el ciclo 2013-2016.
Notables progresos se registran en las diversas áreas que componen la problemática ambiental, pero es indiscutible que en cuanto se refiere a las medidas de tipo económico político sobre el principal elemento distorsionador climático, el CO2, aún no se alcanzó el ansiado consenso , como fue puesto en evidencia en el 38 periodo de la Asamblea de la OACI.
Este plenario fue el foro en el que se diferenciaron abiertamente las posiciones de Europa por una parte, y prácticamente del resto de países por la otra, pero es dable recordar que el contrapunto de posiciones ya se había advertido durante la 36 Asamblea de la OACI (2007).
Debo recordar que Europa basa su posición favorable a las MBM, basada en la Directiva 2008 /01- CE relativa a la Emission Trading System (ETS) Sistema de comercio de emisiones, la que fue oportunamente cuestionada entre otros motivos, por unilateral aplicación extraterritorial de dichas medidas, a toda operación con destino u origen en el territorio europeo, lo que afecta a todo transportador aéreo no comunitario, es decir vuelos procedentes de terceros Estados ajenos a la Unión Europea.
Es importante retener el principio reconocido en el último plenario de la OACI , que la elaboración de un plan mundial de MBM deberá tomar en debida consideración las circunstancias especiales y capacidades respectivas de los Estados, particularmente de los Estados en desarrollo a fin de evitar la temida distorsión del mercado.
El tema presenta alta complejidad porque tiene aristas no solo de tipo económico financiero sino también político, por ello ha requerido su tratamiento la concurrencia además de la labor del CAEP, de dos grupos , el llamado EAG Environment Advisory Group, Grupo asesor en materia ambiental, encargado de supervisar lo relacionado con la aplicación de la Resolución A38-18, el que debe reportar de sus estudios al Consejo de la organización internacional al que debe añadirse la creación de un grupo técnico GMTF Global Market Task Force , Grupo de Trabajo sobre Mercado Global, cuya misión es apoyar los trabajos del grupo ya citado y del propio consejo. Es de recordar la creación del Grupo sobre la aviación internacional y el cambio climático GIACC, como consecuencia de lo convenido en la 36 Asamblea de la OACI el que a partir de 2008 elaboró la estructura de los elementos del programa y de estrategia común.
Este grupo fue integrado por funcionarios del gobierno de alto rango representando todas las regiones del organismo internacional, con participación equitativa de los países y apoyo técnico del CAEP y en torno a las medidas basadas en criterio de mercado que comprenden el comercio de derechos de emisión, recomendó tener en cuenta la naturaleza del plan, examen del modo en que pueden lograrse la compatibilidad y el interacción de los planes.
Volviendo sobre los actuales grupos, su integración es amplia, 17 miembros de los 36 del Consejo forman parte del EAG siendo de destacar que Argentina, Brasil, México, participan en el mismo a la par de otros representantes, y la IATA la que concurre como observador.
Un producto de los estudios emprendidos, lo representa el “ documento Strawman “ que propone la adopción un mecanismo mandatorio de emisiones de CO2, con el propósito de llegar al crecimiento neutro de carbono a partir del 2020, estableciendo una serie de metas y de procedimientos , jugando como base para la confección del esquema global de medidas basadas en criterios de mercado para la aviación internacional, en linea con el mecanismo previsto por la Directiva de Europa 2008/101-CE.
Ahora bien, la dificultad mayor reside en la necesidad del reconocimiento del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas ( CBDR),ya consagrado en el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, adoptado en Rio de Janeiro , Brasil, en 1992, complementado más tarde por el Protocolo de Kyoto de diciembre de 1997, ampara a todos los países en vías de desarrollo, independientemente de su nivel actual de emisión por ello no es equivalente eximir compromisos para los países con bajo nivel de emisión , contemplada en el “ “documento Strawman” .
El otro elemento de entidad, lo representa la necesidad que se establezca expresamente que los ingresos provenientes de la aplicación del mecanismo MBM , se reinviertan en un porcentaje mayoritario en el sector tanto como en la asistencia de los países en vías de desarrollo, particularmente aquellos que ofrecen mayor exposición al cambio climático.
Es recomendable que en todos los casos se asigne alta prioridad a la utilización de mecanismos de compensación de carbono que sean flexibles y cuenten con el consenso internacional, teniendo en debida cuenta el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) fijado en el Convenio Marco de las Naciones Unidas, herramienta que se adscribe al conjunto de medidas económicas.
Esta funciona cuando un país industrializado podría poner en ejecución este tipo de recurso en países en desarrollo y conseguir reducciones certificadas de sus emisiones a partir de el. Con ello se lograría una suerte de reducción de emisión en el extranjero y además una asistencia o ayuda de desarrollo en el país objeto de la misma.
Si bien es cierto que el Protocolo de Kyoto de 1997 establece que el comercio de derechos de emisión solo pueden aplicarse entre los países desarrollados y consecuentemente no se admitiría un tratamiento de emisión diferenciada, debe tomarse en debida cuenta que el Acuerdo Marco de Naciones Unidas consagra el “ principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas “, por tanto los países que no integran la calificación del Anexo I (países industrializados) , no debería aplicarse la imposición coercitiva sobre comercio de derechos de emisión si no es consensuada.
Recordaré una vez más que el comercio de derechos de emisiones es una herramienta de mercado que puede ser utilizada para promover eficiencia en alcanzar los objetivos de protección ambiental, a través del juego amplio de las fuerzas del mercado ya que pueden crear incentivos para descubrir y aplicar en un enfoque de costo efectivo, el cumplimiento de las metas ambientales.
Esta suerte de mecanismo es una estrategia que permite establecer naturalmente un tope o límite de emisiones, dejando librado a los emisores u operadores, la libertad de decidir como van a respetarlo.
Se sostiene que si se lo compara por ejemplo con la aplicación de gravámenes, esta herramienta lleva la ventaja de ser más eficaz en el logro del objetivo, al proporcionar incentivos de mercadeo adecuados al sector
La posición de los países de América Latina ha sido expresada en más de una ocasión en reuniones como la que se llevó a cabo en Brasilia en agosto de 2014 , como asimismo en la Quinta Reunión de Directores de Aviación Civil de Norteamérica, Centroamérica y Caribe, en la Declaración de Puerto España que determina claramente lo convenido en esta materia, vale decir alcanzar una reducción regional de emisiones de CO2 de 40.000 Tn anuales.
En cuanto a los elementos a tener en cuenta en el diseño de los MBM, es incuestionable que deben concurrir necesariamente los siguientes:
- a) Fijación de un límite de naturaleza obligatoria por parte del Estado, considerando el volumen total de emisión de CO2 en un periodo dado y el que será dividido en unidades o cupos para asignar a los emisores.
- b) Asignación de un cupo para cada emisor de CO2, el que podrá ser vendido si produce emisiones por debajo de lo asignado a otro emisor que se encuentre en la situación contraria. El total de del número de asignaciones o permisos es determinado según el nivel del límite fijado En el caso de CO2 es de mencionar que las asignaciones son equivalentes a una Tn deCO2.
- c) Comercialización que permite a los emisores a comprar y vender los permisos a otras entidades siendo el mercado el que fije el precio , no pudiendo alterar el número de permisos o asignaciones en circulación.
- d) Regulación que contemple disposiciones punitivas para aquellos emisores que no observen las reglas del mercado o que actúen en contraposición a los principios consagrados en el mecanismo adoptado, vale decir que ese conjunto de disposiciones asegure la integridad del mecanismo y confiera credibilidad o confianza a la comercialización de las unidades de emisión.
En suma, de lo que se trata es que en la agenda de la OACI que incluye con la más alta prioridad el diseño de un Plan Global de MBM, éste responda al objetivo de evitar la aplicación de diferentes enfoques que se traduzcan en la distorsión del mercado aéreo, preservando la libre competencia en la participación de los operadores aéreos, dentro de un marco sustentable y eficaz, rechazando la aplicación unilateral y extraterritorial de esta suerte de mecanismos.
Es un problema que afecta a todos los países, de ahí que la solución deba ser de alcance planetario, la responsabilidad recae tanto en los países desarrollados como los no desarrollados, muchos de los cuales son partes activas de la deforestación planetaria, o por el trasvase de aguas hacia otras zonas agrícolas, provocando la desertización, pérdidas del patrimonio animal y vegetal, hechos todos que difícilmente solucionaran sin la asistencia de los países industrializados.
La solución a través del consenso queda en manos de los gobiernos que tienen un compromiso ante la comunidad entera, del que depende la supervivencia del ser humano.
Los Diálogos (GLAD) auspiciadas por la OACI pueden contribuir a ello en tanto y en cuanto se profundicen muchos aspectos y se articulen soluciones mancomunadas, de lo contrario pasarán a ser un esfuerzo más en el largo proceso que lleva a cabo el organismo internacional en la materia.
Pinamar, Mayo 2015.