Seguridad en la Aviación Civil. Análisis del Ordenamiento Internacional en el Plan de Asistencia a las Víctimas de Accidentes de Aviación Civil y sus Familiares

La OACI ha delineado el concepto de seguridad operacional Safety, en estos términos: “Es el estado en que el riesgo de lesiones a las personas o daños a los bienes se reduce y se mantiene en un nivel aceptable, o por debajo del mismo, por medio de un proceso continuo de identificación de peligros y gestión de riesgos.” Cumpliendo estos parámetros se evitará lo que llamamos “el accidente organizacional” generado por causas tales como la falta de condiciones óptimas en los lugares de trabajo, la falta de verificación de acciones u omisiones de los pilotos, controladores, mecánicos, personal de aeródromo, etc., que provocan generalmente fallas activas o errores originados en violaciones reglamentarias que producen un efecto adverso inmediato. Analizaremos desde el punto de vista jurídico las recomendaciones OACI en la Circular OACI 285-AN/166 dirigidas a sus Estados Miembros para que adopten normas legislativas y reglamentarias que obliguen a las explotadoras aéreas a organizar sus recursos humanos, operativos y económicos para afrontar una crisis.


Publicado en Revista de Derecho de Daños, Daños en el Transporte – I, Buenos Aires, Rubinzal – Culzoni, 2012, ISBN 978-987-30-0291-5 (pp. 309-340, total obra 622).

Autor: Carlos María Vassallo

Sumario:

1.- La Seguridad Operacional en la Aviación Civil. 1.1.- La Seguridad Operacional en los Aeropuertos. 1.2.- Security Management System (SMS). 2.– Conceptos de Peligro, Riesgo y Efecto. 2.1.- La Gestión del Riesgo. 2.2.- Corolario del tema Seguridad (Safety y Security). 3.- La planificación ante accidentes aéreos. Introducción a la problemática. 3.1.– “Go Team”: Concepto, integración, funcionamiento operativo. 4.- Plan de Asistencia a Familiares (PAF). Evolución normativa. 4.1.- Circular 285-AN/166 OACI. 4.2.- Reglamentaciones Aeronáuticas de los Estados para la Asistencia de Víctimas y Familiares de Desastres de Aviación. 4.2.1.- Normativa de EUA. 4.2.2.- Normativa de Unión Europea. 4.2.3.- Código de Asistencia Familiar de Australia. 4.2.4.- Normativa República Federativa de Brasil. 4.2.5.- Otras normativas. 5.- Necesidad de Reglamentación Argentina. 6.- Preparación de una Adenda al Anexo 13 relativo a la asistencia de víctimas y familiares de accidentes de aviación. OACI AN-WP/8576, Working paper 04/10/11.

 

1.- La Seguridad Operacional en la Aviación Civil

El valor sobre el cual se estructura el transporte aéreo, es la seguridad. [2] Cursos, entrenamiento, exámenes técnicos y médicos a pilotos, tripulantes de cabina, mecánicos y demás personal técnico y profesional; manuales que restringen el margen para improvisar decisiones operativas, exigentes planes de mantenimiento de aviones, y servicios auxiliares de sistemas globales operables las 24 hs. Estas prevenciones convergen en pos del cumplimiento de  la obligación de seguridad de las compañías aéreas.

Los accidentes se producen cuando llegan a quebrarse las defensas de los sistemas que los previenen en sus tres aspectos fundamentales: lo tecnológico, producción de fallas no obstante encontrarse duplicados o triplicados los instrumentos más sensibles; la instrucción, falta de respuesta adecuada de los pilotos y/o sistema de tránsito aéreo ante un evento, pese a su entrenamiento simulando contingencias de diferente gravedad y sus formas de afrontarlas, y las reglamentarias, en tanto no sean observados planes, normas y manuales que limitan al piloto en la toma de decisión ante una emergencia en pos de conductas alternativas desarrolladas en manuales operativos para la eventualidad. En definitiva los accidentes o incidentes graves aéreos solo se dan ante la confluencia de varios factores que cada uno por sí no lo provocaría. Rara vez las fallas de un punto único tienen consecuencias catastróficas en el sistema aeronáutico.

La causalidad de los accidentes presentado en el conocido Modelo Reason,[3] fundamenta la teoría que todos los accidentes comprenden una combinación de condiciones activas y latentes. Las primeras son acciones u omisiones que tienen consecuencias adversas inmediatas, y tienen relación con el personal de primera línea -pilotos, controladores de tránsito aéreo, mecánicos-. Las  condiciones latentes, en cambio, se encuentran en el sistema mucho antes de que se experimente el resultado perjudicial y llegan a ser evidentes cuando actúan como factores de activación, como por ejemplo diseño deficiente de equipos o planificación de tareas, objetivos empresarios incompatibles con la seguridad o defectos de organización.

Según James Reason, “el accidente” también tendrá su origen en fallas en decisiones gerenciales y procesos organizacionales, seguidos de inadecuadas condiciones de trabajo que producirán errores o violaciones de procesos en las personas, y que penetraran las defensas del sistema de seguridad en cuanto al equipamiento tecnológico, entrenamiento del personal afectado e inobservancias reglamentarias que conducirán en su conjunto a un “accidente”.

En los años 80 comenzó a conocerse entre los pilotos un nuevo término “CRM”[4] que tuvo su origen en estudios de la NASA sobre una nueva forma de comportamiento en la cabina para reducir errores de pilotos. Hoy es aplicada en el entrenamiento regular de la mayoría de las Líneas Aéreas y  basa sus principios en que no debe haber un solo piloto dando órdenes sino que el Comandante debe ser un líder que escucha a su tripulación e interactúa con ellos. La delegación de tareas en la cabina y la distribución adecuada de los recursos es la finalidad del programa CRM, que ha logrado reducir el número de accidentes en forma apreciable y a la vez hacer más llevadera la tarea en la cabina técnica.

El accidente que dio origen a esta nueva forma de entrenamiento de los tripulantes data de 1972, cuando un Lockheed 1011 de Eastern en aproximación al aeropuerto de Miami advierte que una luz verde apagada en el tablero indica que el tren de aterrizaje de nariz se encuentra sin trabar, ordenándole el ATC subir a 2000 pies y alejarse de la zona. Se programa al piloto automático a ese nivel y para verificar y solucionar el problema el Comandante gira en su asiento y da instrucciones al técnico para que vaya a la bodega electrónica a verificar las marcas del tren, sin advertir que golpea accidentalmente la columna de control y por eso el control de altitud se desenganchó, iniciando inadvertidamente un descenso gradual en una noche oscura, sin luna y sobre una zona pantanosa sin referencias visuales que ayudaran a darse cuenta del descenso. Momentos después los pilotos descubren con alarma que no están volando a 2000 pies sino solo a cien de la superficie, demasiado tarde para ascender a pesar de la aceleración de motores. El avión se estrella en una zona pantanosa, mueren 99 personas en el accidente.

En pos de un programa preventivo obligatorio y lo más uniforme posible, la OACI dispuso en 2005, introducir en el “Anexo 6 – Operación de aeronaves” al Convenio de Aviación Civil Internacional,[5] la exigencia al explotador de un avión que tenga una masa certificada de despegue superior a 27.000 kg que establezca y mantenga un programa de análisis de datos de vuelo como parte del sistema de gestión de seguridad operacional. Estos son programas preventivos, no punitivos que a través de la recolección y análisis de datos de vuelo, permite elaborar informes estadísticos para mejorar los procedimientos operativos, los programas de instrucción, los procedimientos de control del tránsito aéreo y el mantenimiento de las aeronaves, entre otros ítems.

Este programa FOQA, Flight Operational Quality Assurance, consta de cuatro etapas:

– Recolección de datos;

Decodificación de los mismos a través del  software Aerobytes que extrae la información de la planilla de memoria y la convierte en

Parámetros de vuelo; que finalmente se validan y se elaboran

Informes basados en datos empíricos que permiten adoptar decisiones operativas que una vez implementadas y pasado un tiempo, se reevalúan para determinar el impacto de las mismas y si serán útiles para reducir progresivamente el número de eventos.

Seguridad total significaría la producción de cero accidentes o incidentes graves, y tal vez la ausencia total de peligros o riesgos. Pero a poco de analizar, la posibilidad de la eliminación de todos los accidentes resulta una meta imposible. Las fallas seguirán ocurriendo a pesar de los más logrados esfuerzos de prevención, y debemos aceptar entonces que ante los riesgos se producirán errores en un sistema implícitamente seguro, que tiende a que éstos se encuentren siempre bajo control.

Según informe de la Agencia Europea de Seguridad Aérea (EASA) el año 2010 fue el primero de la historia de la aviación de la Unión Europea en que no se registró ningún accidente con fallecidos en que se viesen implicados aviones o helicópteros comerciales de ese continente.

Las estadísticas europeas han presentado una franca disminución dado que el año 2009 se registró sólo el accidente del AF 447 en vuelo de Rio de Janeiro a París, y en el período 1998 a 2008 la media fue de 5 accidentes promedio por año.

La OACI ha delineado el concepto de seguridad operacional Safety, en estos términos: “Es el estado en que el riesgo de lesiones a las personas o daños a los bienes se reduce y se mantiene en un nivel aceptable, o por debajo del mismo, por medio de un proceso continuo de identificación de peligros y gestión de riesgos.” Cumpliendo estos parámetros se evitará lo que llamamos “el accidente organizacional” generado por causas tales como la falta de condiciones óptimas en los lugares de trabajo, la falta de verificación de acciones u omisiones de los pilotos, controladores, mecánicos, personal de aeródromo, etc., que provocan generalmente fallas activas o errores originados en violaciones reglamentarias que producen un efecto adverso inmediato.

Para prevenir o neutralizar “los peligros” las aerolíneas deben contar con personal especializado en la identificación de los mismos, y la necesidad de investigación aparecerá ante el aumento inusual de eventos relacionados con la seguridad o infracciones a sus reglamentos. En estos casos la aerolínea donde se registre este incremento de peligros entrará en un período de cambio organizacional para obturarlos y evitar sus consecuencias.

Las transportadoras aéreas autogestionan su propia seguridad operacional que implica un fino equilibrio entre los recursos económicos que se asignarán a los procedimientos de protección (vg. inversión en equipamiento y entrenamiento de personal) y aquellos que serán destinados a incentivar la producción económica de una aerolínea (vg. acciones de marketing y publicidad). Si no se logra ese equilibrio y se invierte en demasía en “protección” tendremos como resultado una Compañía muy segura pero poco rentable, tal vez al límite de la quiebra; y si la balanza se inclinara en asignar mayor gasto a las acciones de venta y “producción” en desmedro de la seguridad, estaríamos cercanos al accidente.

Es así que el personal de la línea aérea se entrena periódicamente en las nuevas tecnologías que permanentemente se incorporan a la aviación y de acuerdo a los procesos del explotador aéreo persiguiendo por resultado un nivel aceptable de seguridad operacional.

Al diseñar su estrategia de seguridad, el explotador aéreo podrá adoptar alguno de los tres métodos convencionales conocidos:

– “Método Reactivo”, es el que responde a los acontecimientos que ya ocurrieron, tales como incidentes graves y accidentes. Se obtendrá un nivel de gestión de seguridad sumamente bajo;

– “Método Proactivo”, busca identificar riesgos potenciales a través del análisis de las actividades de la aerolínea. Se alcanza un nivel de gestión de seguridad muy eficiente;

– “Método Predictivo”, documenta el desempeño espontáneo del personal en sus operaciones diarias. Con él se podrá alcanzar una gestión de seguridad muy eficiente.

La OACI a través del programa de supervisión de la seguridad operacional, realiza inspecciones periódicas para comprobar cómo los Estados  miembros realizan sus funciones en la materia.

También existe una supervisión de ciertos países como EUA, mediante la FAA (Federal Aviation Administration) y la Unión Europea por la JAA (Joint Aviation Authority). Éstos ejercen su función cuando empresas de otros Estados operan vuelos a los territorios de su jurisdicción, y en muchos casos obligan a presentar a los explotadores aéreos, un Plan de Asistencia a familiares y víctimas de accidentes aéreos, con la indicación de quienes estarán a cargo del servicio, para el caso de un accidente, ya sea en propio o tercerizado en una empresa habilitada al efecto.[6]

1.1.- La Seguridad Operacional en los Aeropuertos

La OACI en su “Manual de Servicios Aeroportuarios” ha dedicado la Parte 7 ala “Planificación de Emergencia en Aeropuertos”,[7] ya sean originados en operaciones aéreas como en otras actividades que se desarrollan en ese ámbito, en tanto los aeropuertos son los lugares en donde estadísticamente se producen la mayor cantidad de accidentes o incidentes aéreos de gravedad.

Las emergencias habituales en este ámbito son:

-El abordaje, tal el caso del accidente más grave de la historia de la aviación, entre dos Boeing 747, de las transportadoras KLM y PAN AM, ocurrido el 27 de marzo de 1977 en plataforma del aeropuerto de Tenerife, registrándose 644 víctimas.

-La colisión de una aeronave en vuelo contra edificios aeroportuarios de pasajeros o mantenimiento como el caso del TAM 3054 del 17/07/07 en el aeropuerto de Conghonas.

-La colisión de un Boeing 747 de Singapour Airlines contra obstáculos en pista, tal el ocurrido contra una grúa y aparato pavimentador durante la carrera de despegue en pista no autorizada a la que accede el piloto  por error de balizamiento del operador del aeropuerto Chiang Kai Shek en octubre de 2008, con 83 muertos y 57 heridos graves.

-Fuera de pista o un accidente mayor en el área terminal en inmediaciones del aeropuerto, tal el caso del Spanair JK5022 en Barajas en agosto de 2008 donde fallecieron 154 personas y el Lapa 3142 en el Aeroparque Jorge Newbery de la Ciudad de Buenos Aires en agosto de 1999 con 65 muertos.

A las consecuencias catastróficas habituales, se suman el cierre del aeropuerto a la operación, la congestión de pasajeros y los aviones deben ser derivados a las alternativas.

El Anexo 14 del Convenio de Chicago, que desde 1951 se actualizara con más de 40 enmiendas, prevé que cada aeropuerto debe diseñar su plan de emergencia propio, teniendo en consideración los servicios de incendio disponibles que son categorizados por OACI de 1 a 10; de salvamento; puestos de mando; el control del tránsito aéreo y la ayuda que deberán prestar las Instituciones de las poblaciones o ciudades más próximos al aeropuerto.

1.2.- Security Management System (SMS)

La aeronáutica comercial es una de las actividades mayor reglamentada a nivel mundial, y ello obedece a la complejidad de la operación aérea, la cantidad de disciplinas intervinientes y personal de diferentes especialidades, todos con la finalidad de cumplir con el transporte aéreo con seguridad. Esas reglamentaciones y planificaciones, se encuentran predeterminadas y certificadas para la realización de un vuelo.

Nada queda librado al azar. Toda la operación sólo se cumple bajo un riguroso plan que no sólo hace posible el vuelo en tiempo, sino que garantiza el mismo en condiciones de seguridad extremas.

Las aerolíneas comerciales trabajan conforme manuales de una manera coordinada entre sus áreas de operaciones, seguridad operacional y gestión de calidad para garantizar una operación aerocomercial segura y eficaz.

Es así que se desarrolla el sistema de gestión de seguridad de la aviación denominado Security Management System (SMS). Éste consiste en los procesos a ser implementados por un explotador aéreo para mantener y mejorar los niveles de seguridad y protección con relación a los “actos de interferencia ilícita”, entendiendo por tales actos generados por la voluntad humana, en principio bajo la figura del dolo y que pongan en riesgo la seguridad de las operaciones (security).

Todo el SMS deberá encontrarse documentado, aprobado y publicado como norma mandatoria de la empresa. Se contará con un Manual de seguridad, Guía para procesos, Procedimientos de seguridad, Mecanismos de control de calidad y Procedimientos para implementar las acciones correctivas que sean necesarias.

Estos objetivos se alcanzan sólo a partir de la aplicación obligatoria de modelos de políticas y estándares de seguridad que deben regir para toda la organización de la aerolínea. De esta forma se logra, en la compañía, motivar al personal en el cumplimiento “seguro” de sus objetivos diarios, dando por resultado la creación y funcionamiento de una propia cultura de seguridad de la aviación.

Las aerolíneas contarán entonces con personal especializado en el área de seguridad operacional[8] y seguridad de la aviación[9] que estará capacitado para evaluar una eventual amenaza, manejar el riesgo y estará entrenado en los procedimientos previstos en respuesta a los diferentes tipos de emergencias.

Los programas de seguridad y la capacitación están bajo auditorías del programa IOSA (Certificación de Seguridad para poder volar dentro de la IATA) y por organismos estatales, que serán Autoridades de Aplicación del Anexo 17 del Convenio de Chicago – Ministerio de Seguridad en Argentina;[10] en EUA por la Administración de Seguridad del Transporte -TSA- y en los países limítrofes, por las Direcciones de Aviación Civil de Uruguay, Chile y Brasil respectivamente.

2.- Conceptos de Peligro, Riesgo y Efecto

Para manejar el concepto más amplio de seguridad (Safety y Security) será necesario tener claras las nociones de “peligro ó amenaza”, “riesgo” y efecto.

“Peligro”: Condición, objeto o actividad que potencialmente pueda causar lesiones al personal y/o daños al equipamiento.

“Efecto”: será el resultado potencial de un peligro (vg. un viento cruzado de 15 nudos es un peligro, y la posibilidad de que el piloto no pueda controlar la aeronave en la operación de despegue o aterrizaje)

“Riesgo”: está dado por la graduación de las consecuencias de un peligro, expresado en términos de probabilidad y severidad, tomando como referencia la peor condición previsible.

Lo ejemplificaremos:

– Un viento cruzado de 15 nudos es un “peligro”.

– La posibilidad de que el piloto no pueda controlar la aeronave durante un despegue o aterrizaje, “riesgo”.

– La evaluación de la “consecuencia” de que el piloto no pueda controlar la aeronave es el “efecto”.

2.1.- La Gestión del Riesgo

Para alcanzar con éxito la “gestión del riesgo”, el evaluador analiza primero “la probabilidad” de que el evento dañoso pueda ocurrir.

Para ello debe contar con el historial de eventos similares, vinculados con el mismo tipo de aeronave utilizado y el nivel de entrenamiento dado al personal operativo. Con ello podrá determinar si la probabilidad del evento será:

– “Frecuente”  porque ha ocurrido muchas veces en situaciones de peligro similares;

– Su calificación bajará a “Ocasional” cuando haya ocurrido infrecuentemente,

– A “Remoto” cuando rara vez ocurre;

– “Improbable” cuando no se conoce que haya ocurrido en situaciones similares y

– “Extremadamente improbable” cuando es casi inconcebible que el evento ocurra en determinadas situaciones.

En segundo lugar, la evaluación deberá determinar “la severidad del riesgo”. Habrá que tomar las posibles consecuencias de un evento o condición insegura, en relación a la peor condición previsible. De allí se extraerán las conclusiones de cuántas vidas pueden perderse, cuál es el impacto en el medio ambiente, cuál es el grado de severidad de los daños materiales, sus implicancias políticas e intervención en el evento de los medios de comunicación. El evento será calificado entonces de:

– “Catastrófico”, con destrucción de equipos y muertes múltiples;

–  “Peligroso”, reducción importante de márgenes de seguridad, verificación de lesiones serias y daños mayores en el equipamiento;

– Y en tono decreciente se calificará el evento de “mayor”; “menor;” y por último en “insignificante” cuando las consecuencias sean muy leves.

Llegado el “suceso”, la angustia se hará presente y el tiempo que irá transcurriendo marcará las fases tipificadas por el Anexo 12 -SAR- del Convenio de Chicago de:

– INCERFA (fase de incertidumbre, se declara cuando se ha perdido el contacto con la aeronave y no puede restablecerse, o bien cuando una aeronave no llega a su destino).

– ALERFA (fase de alerta. en la cual el RCC da la alerta a las dependencias SAR pertinentes e inicia otras medidas).

– DETRESFA (fase de peligro, se declara cuando hay indicios razonables de que una aeronave está en peligro), y habrá entonces que asumir las tareas previstas en los planes ya ejercitados, en la faz técnica y en la humanitaria para mitigar el dolor involuntariamente causado. Ese fue el sentimiento y la experiencia que  relata el CEO de Santa Bárbara Airlines a raíz del siniestro de la aeronave ART-42/300 que se estrella contra una montaña el 21 de febrero de 2008.[11]

2.2.- Corolario del tema seguridad (Safety y Security)

– En aviación no existe seguridad absoluta.

– Los riesgos pueden ser minimizados a un nivel tan bajo como es razonablemente practicable con procedimientos adecuados y entrenamiento.

– La mitigación del riesgo implicará un equilibrio entre el tiempo, los costos y la gestión para reducirlos o eliminarlos.

– Producido el suceso se ejecutarán los planes del explotador y del Estado del suceso.

3.- La planificación ante accidentes aéreos. Introducción a la problemática

Ante una catástrofe aérea se estudian habitualmente dos ámbitos normativos, uno que tiene por objeto la relación entre los pasajeros y cargadores con el sujeto generador del accidente, para determinar su indemnización, y el  otro, la investigación de las causas que provocaron el suceso con el fin de evitar su repetición.

Nos dedicaremos en este capítulo del trabajo a una arista menos profundizada y más reservada, tal la preparación de los Planes de Contingencia por el explotador aéreo ante la crisis que provoca un incidente/ accidente propio.

Analizaremos desde el punto de vista jurídico las recomendaciones OACI en la Circular OACI 285-AN/166 dirigidas a sus Estados Miembros para que adopten normas legislativas y reglamentarias que obliguen a las explotadoras aéreas a organizar sus recursos humanos, operativos y económicos para afrontar una crisis.

También nos referiremos a los textos normativos que ya tienen la mayoría de los países. Estados Unidos fue pionero en la materia con la “Ley de Asistencia a los Familiares de Desastres Aéreos” de 1996 y 1997, la Unión Europea con los Reglamentos (CE) Nº 2027/97 del Consejo y el (CE) N° 889/2002 y (CE) Nº 996/2010, Brasil, con la Ordenanza Portaria DGAC 706/2005 FA, Corea y China; y a la obligatoriedad de contar con planes aprobados para que una aeronave comercial pueda entrar en su espacio aéreo de estos Estados.

“Nadie puede planificar una respuesta eficaz, en el momento que surge un accidente”.

Esta consigna es el fundamento de la necesidad de preparar el plan de respuesta adecuada a la salvaguarda de las vidas humanas y bienes en la emergencia originada en un accidente o incidente mayor en vuelo o en tierra, en un acto de interferencia ilícita u otras crisis que pudieren derivar en fatalidades, heridos serios o daños considerables.

En esos momentos críticos, no se tiene tiempo para preguntar “qué hacer”, y la buena voluntad no alcanza para arribar a un buen resultado. La eficacia se basa fundamentalmente en la suma de las voluntades organizadas en un Plan con objetivo claro y pautas que regulen su accionar que den respuesta a qué se debe hacer, cómo se debe hacer y con qué recursos se tiene que contar.

“Es  mejor estar preparados para lo que nunca va a suceder… a que suceda algo para lo cual no estamos preparados!!!”

El  hecho que puso en la agenda de la OACI la necesidad que los Estados signatarios del Convenio de Chicago de 1944 contarán con planes de asistencia a víctimas y familiares de catástrofes aéreas tuvo su origen en el incidente del Boeing 747 de Korean Airlines vuelo 007 del 1 de setiembre de 1983 que fuera derribado por dos misiles de aeronaves militares soviéticas.

El vuelo que había partido de New York y tras repostar en Anchorage, Alaska, tenía por destino final Seúl. Su ruta respecto de su plan de vuelo sufre una ligera pero continua desviación –cinco horas y veintiséis minutos- hacia el norte que lo llevó a penetrar más de 500 Km en el espacio aéreo soviético, dirigiéndose a la zona de Kamchatka, donde está situada una importante base naval. Este derribamiento  provocó la muerte de 269 personas.

Fue en esas circunstancias que se advierte que no existían programas para asistir a las víctimas y sus familiares después del suceso, lo que provocó que las familias afectadas se unieran para hacerse cargo de sus propias necesidades.

Estos familiares y las de otros accidentes de aviación conformaron las primeras asociaciones, creando la conciencia en la comunidad de la aviación civil internacional de la necesidad de una normativa que imponga a los Estados y/o las Compañías Aéreas el desarrollo de planes para ayudar a las víctimas de accidentes de aviación y a sus familias.

Al sólo efecto introductorio del tema debemos hacer un recordatorio de los conceptos en derecho aeronáutico de accidente e incidente conforme lo hace el Anexo 13 del Convenio de Chicago:

Accidente: es todo suceso relacionado con la utilización de una aeronave, que ocurre dentro del período de tiempo comprendido entre el momento en que una persona entra a bordo de una aeronave con la intención de realizar un vuelo y el momento en que todas las personas han desembarcado durante el cual se produce alguno de los siguientes resultados: 1- Cualquier persona sufre lesiones graves o mortales a consecuencia de hallarse en la aeronave, o por contacto directo con cualquier parte de la aeronave, incluso las que se hayan desprendido de la aeronave, o por exposición directa al chorro de un reactor, con las excepciones que en el propio Anexo se establecen. 2- La aeronave sufre daños o roturas estructurales que afectan adversamente a su resistencia estructural, su performance, o sus características de vuelo y que normalmente requieren una reparación importante o el recambio del componente afectado, salvo los supuestos que el Anexo exceptúa. 3.- La aeronave desaparece o es totalmente inaccesible.

Incidente: es todo suceso relacionado con la utilización de una aeronave que no llega a ser un accidente, pero que afecte o pueda afectar a la seguridad de las operaciones, mereciendo la calificación de grave, el incidente en el que intervienen circunstancias que indican que casi ocurrió un accidente.

En los accidentes aéreos e incidentes graves las necesidades se presentarán de improviso, y exigirán una respuesta inmediata que comprometerá cantidad de personal entrenado de diferentes especialidades, importantes gastos inmediatos y el empleo de recursos operativos específicos.

Hay que tener en cuenta que, producido el suceso, actuarán diferentes Autoridades Gubernamentales junto con el personal del explotador aéreo, y tanto en el lugar del accidente, aeropuertos o salas de crisis estarán trabajando cada uno en su función, donde habitualmente se generan conflictos de competencia.

Un Plan de Contingencia con el adecuado entrenamiento en simulacros sorpresivos, posibilitará superar los numerosos e importantes inconvenientes que siempre e invariablemente se van presentando en su desarrollo.

Todo  plan deberá asegurar básicamente:

1- Una rápida evaluación de las emergencias y la activación de las respuestas apropiadas.

2- Una atención adecuada en la asistencia de los heridos y brindar el mayor confort posible a los pasajeros, tripulación, personal y familiares.

3- Una coordinación cooperativa con las autoridades que actuarán en la emergencia.

4- Que todas las restantes operaciones de la línea aérea continúen con la mayor normalidad posible durante la emergencia.

5- Que las operaciones de la línea aérea retornen a la normalidad lo antes posible.

Los servicios de búsqueda y salvamento, generalmente bajo el control y coordinación de los Estados, están organizados para responder a personas en peligro o con necesidad de ayuda. Para ubicar rápidamente a los supervivientes de los accidentes de aviación, se han incorporado en el Anexo 12 de la OACI — Búsqueda y salvamento (SAR) — normas y métodos recomendados de aceptación internacional.

Este Anexo tiene cinco capítulos que tratan detalladamente la organización y los principios de cooperación apropiados para que las operaciones SAR (Safe and Rescue) sean eficaces. Describe las medidas preparatorias necesarias y establece los procedimientos adecuados para los servicios SAR en emergencias reales.

Las principales Autoridades que interactúan en  la emergencia son:

– El Juez Federal con jurisdicción en el lugar del suceso o bien del Estado de la matrícula de la aeronave siniestrada si el accidente se hubiere producido fuera de los límites de algún Estado (vg. en alta mar).

– El Investigador designado por la Junta de Accidentes Aéreos del Estado del suceso.

– Los Investigadores Observadores del Estado de la matrícula de la aeronave.

– La Policía Local.

– Los grupos  a cargo de las tareas de búsqueda y salvamento. SAR.

– El personal designado por el explotador, Director de la Emergencia y el “Go-Team”, y el personal del “PAF”.

Los nombrados hasta aquí intervendrán con inmediatez al siniestro y en una oportunidad posterior también lo hará en coordinación con el personal diplomático, consular, migratorio, aduanero, etc., en tanto el lugar del suceso fuese diferente al del Estado de matrícula de la aeronave, y o bien se encontraren extranjeros en el pasaje, con el objeto de traslado de sobrevivientes y/o repatriación de restos. Los miembros del Plan de asistencia a familiares de las víctimas, PAF, se ocuparán de las tareas específicas a las que más adelante nos referiremos.

3.1.- “Go Team”: Concepto, integración y funcionamiento operativo

Se denomina “Go Team” al grupo de tareas compuesto por personal del explotador especializado en diferentes áreas que se traslada al lugar del incidente o accidente con el objetivo de tomar la más rápida y efectiva acción. Este grupo está formado por personas que generalmente se ponen a disposición voluntariamente  y estarán disponibles en forma permanente para ser enviadas al lugar del hecho. Esta vocación de servicio que se demuestra en los voluntarios estará directamente en relación con el resultado del duro trabajo que asumen. “La diferencia entre el fracaso y el éxito está en la motivación personal de los miembros del equipo”.

En las prácticas periódicas de despliegue del “Go Team” el líder debe advertir el nivel de “motivación” para mantener o suplantar a los miembros no comprometidos o que puedan fallar en razón de su carácter.

Es de práctica invitar a la Junta de Investigaciones de Accidentes del Estado, como observador del simulacro, que en su evaluación hará un listado de las “no conformidades” advertidas; y que generalmente se registran en el error de asignación de responsabilidades que son de otra Autoridad que interviene en el suceso vg. se asignó al personal del “Go Team” responsabilidades respecto de la preservación de los registradores de vuelo (FDR –flight data recorder– y CVR –cockpit voice recorder-) que es tarea exclusiva de las autoridades judiciales o aeronáuticas del Estado del suceso encargadas de la investigación.

El funcionario a cargo de la seguridad operacional de la empresa siniestrada generalmente será el “Líder” del “Go Team” y quedará a las órdenes del Director de la Emergencia.[12]

La primera acción será notificar a la Junta de Investigaciones de Accidentes Aéreos del Estado del suceso que actuará en la oportunidad.

Los planes de despliegue del “Go Team” y su hora prevista de partida serán la primordial responsabilidad de su Líder, y coordinará su actuar con los integrantes del equipo del Plan de Asistencia a Familiares -PAF-, lugar y horario de reunión a fin de dirigirse al lugar del accidente.

Es indispensable para el funcionamiento del “Go Team” que su Líder mantenga permanentemente actualizada la lista de los integrantes del grupo, sus direcciones, teléfonos móviles y quiénes serán los suplentes por ausencia o vacaciones de los miembros titulares para ser utilizada en el momento.

El líder verificará los preparativos de los equipos y documentación para el viaje de los miembros del “Go Team” y le informará al Director de la Emergencia cuando todo esté listo en el lugar del accidente.

Para activar en tiempo y forma del “Go Team” se convocarán a los integrantes que se consideren necesarios según el tipo de suceso, y estarán disponibles para destacarse en el lugar del accidente o de partida para el lugar en no más de dos (2) horas de haber sido notificado.

Aunque el 75% de los accidentes se producen en un radio de 35 km de los aeropuertos, también suelen ocurrir en zonas montañosas boscosas o desérticas lejos de zonas pobladas, de fríos o calores extremos, y por ello cada miembro del “Go Team” debe tener y mantener preparado su equipo personal que deberá ser tan liviano y compacto como sea posible, y será responsable de tener un bolso, valija o mochila con los elementos que le serán provistos por la Empresa Aérea en especial elementos médicos, de seguridad y medio ambiente.

Si el accidente se produjera en área aeroportuaria la OACI prevé su accionar en el Manual de la Emergencia en Aeropuertos del DOC 9137-AN/898 Parte 7.

La composición del “Go Team” será variable según la naturaleza, ubicación y gravedad del accidente, y estará integrada por personal de:

Pilotos que conducirán la aeronave con los miembros del “go team” y sus equipos iniciales de trabajo.

Seguridad Física; encargado habitualmente de prevención, protección y seguridad en esas tareas en aeropuertos, hangares, talleres, locales comerciales etc. que serán destacados en el lugar del suceso.

Prensa: el vocero del explotador dará los comunicados e informes de las novedades.

De documentación: se ocupará de la del personal del “go team”, grupos de apoyo para acceder al lugar del suceso y posteriormente de los familiares de los pasajeros, como también de la repatriación de los restos de las víctimas.

Área técnica. En caso de producirse un incidente con averías en la aeronave, se harán cargo de ponerla nuevamente en vuelo o mantenimiento.

Aeroportuario: Colaborarán con las Autoridades en tanto el siniestro se hubiere producido en el área aeroportuaria.

Administración, finanzas y control: Facilitarán la operación desde el punto de vista de los costos inmediatos que las tareas de asistencia suponen.

Del área legal: tomarán contacto con las autoridades judiciales, policiales y del organismo que estuvieren a cargo de la Investigación para todos los efectos de facilitar el cumplimiento de la tarea del “go team” dentro del respeto de las normas locales, poniendo su esfuerzo en evitar conflictos de competencia cuya forma de resolución ha previsto el Anexo 13, ordinal 5.10 de la Convención de Chicago sobre todo en cuanto a las funciones de los investigadores de la empresa con las autoridades judiciales.

El personal del “Go team” sólo tendrá acceso al lugar del accidente en las condiciones que establezca el Estado del suceso.

Todas las tareas a cargo de las diferentes áreas especializadas enunciadas serán coordinadas y supervisadas por el Líder del “Go Team” en el lugar del accidente.

4.- Plan de Asistencia a Familiares (PAF). Evolución normativa

Las normativas y tendencias actuales a nivel internacional en accidentes aéreos, han puesto de manifiesto la necesidad de aunar criterios y recursos en situaciones de la envergadura como las que se presentan en un accidente aéreo.

En la década de 1980 la tendencia en manejar los accidentes aéreos se centraba en silenciar el mismo y enterrar la noticia para evitar repercusiones negativas. Así, se produjeron tres emblemáticos accidentes muy mal manejados respecto de la información y sin ningún tipo de asistencia a los familiares de las víctimas, tales el provocado por el atentado del Vuelo 103 de Pan Am World Airways sobre Lockerbie, Escocia en 1988 que dejó 270 muertos; el ValuJet 592 que se estrelló en mayo de 1996 en los Everglades de la Florida provocando 110 personas fallecidas y el TWA Vuelo 800 que el 17 de julio de 1996 explotó en el aire sobre el Océano Atlántico frente a la costa de East Moriches, Nueva York, en que perecieron 230 personas, a raíz de una falla en el tanque central de combustible.

La explosión del TWA 800 proporcionó el impulso final necesario para dinamizar a los estadounidenses y sus representantes en el Congreso para tomar acción legislativa.

En octubre de 1996, Estados Unidos promulgó la Ley de Aviación Desastres Familia.[13] Esa legislación exige que las compañías aéreas tengan planes para notificar el accidente a los familiares de las víctimas, el correcto y ágil manejo de los manifiestos de pasajeros, la formación de personal de apoyo, la gestión de los efectos personales, y hasta la coordinación de los monumentos conmemorativos.  La legislación se aplica a cualquier accidente nacional o extranjero de aviación comercial que ocurra dentro de los Estados Unidos, sus territorios, posesiones y mares territoriales que ocasionan pérdidas importantes de vidas.

En 1997 se amplía la aplicación de la Ley a las Compañías Aéreas Extranjeras siendo detonante de la modificación de la ley el accidente ocurrido el 6 de agosto de 1997 cuando el Corea Airlines Vuelo 807 se estrelló en las montañas de Agana, Isla de Guam, perteneciente a Estados Unidos como territorio no incorporado. En el accidente del vuelo que se origina en Seúl murieron 228 de las 254 personas a bordo. Grupos específicos compuestos de miembros de familiares de las víctimas presionaron al Congreso para legislar incluyendo a las líneas aéreas extranjeras con la misma responsabilidad en la respuesta que las nacionales. El resultado de ese trabajo fue que en diciembre de 1997 se aprobó la 49 USC 41313.[14]

En las 32° sesiones de la OACI en octubre de 1998, se analizó la cuestión de la asistencia a víctimas y familiares de accidentes de aviación y se adoptó en la Asamblea la Resolución A32-7 en la que se declaró entre las principales iniciativas; instar a los Estados contratantes a estudiar, elaborar y aplicar rápidamente en colaboración con OACI, reglamentos y programas para la asistencia de víctimas y familiares; a los Estados que ya las tuvieren a ponerlas a disposición de la OACI y de los demás miembros para contribuir a la elaboración de reglamentaciones uniformes.

El Consejo de la OACI, en base a las funciones asignadas en el art. 55 c) del Convenio de Chicago encomendó el estudio y elaboración de normas o métodos recomendados que sirvan como orientación a los Estados y transportistas en la elaboración de sus reglamentos y planes.

En mayo de 1999, la Conferencia Internacional de Derecho Aéreo celebrada en Montreal, mediante la Resolución Nº 2 reconoció las consecuencias trágicas que dimanan de los accidentes de aviación e instó a prestar atención a sus necesidades inmediatas, criterio que fue adoptado por el “Convenio para la Unificación de Ciertas Reglas para el Transporte Internacional por Vía Aérea” hecho en Montreal en Mayo de 1999 en tanto instan a los Estados a reglamentar los llamados “pagos adelantados” a las personas que tengan derecho de reclamar indemnizaciones, sin que ello constituya un reconocimiento de responsabilidad del accidente.[15]

Ya en septiembre de 1998, la conducta seguida por dos compañías aéreas, una europea y otra americana, en el accidente del Vuelo 111 de Swissair, y de su socio en código compartido, Delta, anticiparon a las necesidades de las familias de los 229 fallecidos a bordo ofreciendo a cada una U$S 20.000 sin condiciones para cubrir los gastos inmediatos.

Esta metodología de pagos dieron origen a dos normas; el art. 28 del Convenio de Montreal de 1999 y el Reglamento (CE) Nº 2027/97 del Consejo Europeo modificado por el Reglamento (CE) Nº 889/2002 que prevé que los pagos anticipados no serán inferiores a 16.000 DEG por pasajero en caso de muerte.[16]

En 2001 la OACI dicta su primera Circular sobre el tema que sirve como base para las reglamentaciones de la UE y varios Estados.

4.1.- Circular 285-AN/166 OACI

La norma OACI ha llegado mediante la Circular 285-AN/166 del 2001 que aporta orientaciones para los Estados y sus explotadores de aeronaves para que sancionen la legislación, reglamentos y programas apropiados en apoyo de las víctimas de accidentes de aviación y de sus familiares.

Como base de interpretación de esta Circular se fijará el alcance del concepto de “familiar” de una víctima de accidente aéreo.

Determinar el alcance de la familia y quiénes tienen derecho a asistencia es probablemente el aspecto más difícil y más importante del proceso de planificación, y supone muchas veces decidir si la motivación de una persona es su auténtica relación como familiar o la posibilidad de lucrar pretendiendo una relación con una víctima.

Las familias actuales no responden con frecuencia a las fronteras tradicionales, razón por la cual para definir “familiar” de una víctima se deberá tomar en consideración a muchas personas aunque la ley formalmente no les reconozca dicha relación, caso típico de una novia, un amigo cercano, es decir, debemos tomar términos amplios a los fines de calificar a las personas que tendrán acceso al Plan de Asistencia Familia, que en parte tiene contenido económico.

Una vez que tenemos en claro a quién se le debe dar ayuda, corresponde determinar quién o quiénes son los obligados a prestarla.

Poner en ejecución estos Planes de Contingencia requiere de “sujetos prestadores” de la asistencia a los familiares y que serán:

Estado del suceso: activará el Plan, coordinará a las autoridades y el personal del explotador, brindará asistencia a los sobrevivientes, identificará a las víctimas fallecidas, tendrá a su cargo la identificación de los restos, prestará movilidad a los familiares, coordinará la continuación del viaje de los sobrevivientes, y producirá la información oficial sobre la investigación.

El explotador aéreo: tendrá a su cargo la tarea de suministrar la información y de confirmar si la persona por la cual se preocupa un pariente ha participado o no en el accidente. Notificará que un familiar ha resultado afectado por el accidente de aviación. La Compañía Aérea cuenta con la capacidad de suministrar esa información a partir del Manifiesto de Pasajeros. Brindará por sí o por medio de su aseguradora la asistencia financiera inmediata para familiares y sobrevivientes, y mantendrá informados en reuniones programadas a las autoridades encargadas de la investigación y a los familiares y toda otra asistencia a que tengan derecho para facilitar su readaptación a la vida normal después del accidente, la devolución de los restos a su país de origen, la devolución de los efectos personales a sus familiares y sobrevivientes.

La autoridad de aviación civil: Habitualmente es el enlace entre  los familiares y los sobrevivientes. Toda medida de seguridad que se introduzca como consecuencia de un accidente suele ser función de esta autoridad.

La policía científica local o la especializada del país del suceso vg. brigada de desastres del FBI en EUA, intervendrá en forma protagónica si el accidente fue provocado por un acto criminal y colaborará con la autoridad judicial de la cual dependerá en coordinación con la Junta de investigaciones.

En cuanto a los tipos de asistencia que se deben prestar, la Circular prevé que luego de confirmar la existencia de la víctima, será la psicológica, la asistencia financiera inmediata, gestión de documentación a familiares para trasladarse al lugar, custodia traslado y entrega de restos y efectos personales.

La Circular, en su capítulo 6, da una orientación a los Estados y explotadores aéreos del alcance razonable de la asistencia a los familiares teniendo en consideración los recursos con que se deberán contar para las diferentes etapas, inmediata al accidente, durante la aplicación del programa previsto y la gestión posterior al desastre.

La OACI en la Circular en estudio, capítulo 7 propone  las siete etapas para un Plan de Asistencia a los Familiares, determinando:

– Lugar y la magnitud del accidente, en cuanto a la cantidad de ocupantes de la aeronave siniestrada,

– Determinación de qué tipo de asistencia se prestará en el caso,

– Qué organismos deberán prestar ayuda;

– Las pautas para que se redacte el Plan,

– Cómo se lo examinará;

– Que se lo sancione para hacerlo obligatorio;

– Recomienda en su etapa séptima su ejercitación periódica.

4.2.- Reglamentaciones Aeronáuticas de los Estados para la Asistencia de Víctimas y Familiares de Desastres de Aviación

La importancia del tema se rebela en las normativas de asistencia a las víctimas y familiares en diferentes países, abarcando entre los EUA y la UE el 83% de la aviación comercial internacional, a la que debemos sumar las reglamentaciones de Brasil, con un 3%, con más la de Australia, Corea y China.

4.2.1.- Normativa de EUA

En 1996 Estados Unidos promulgó la Aviation Disaster Family Assistance Act[17] y en 1997 fue complementada extendiendo las obligaciones a las compañías aéreas extranjeras con la Foreing Air Carrier Support Act.[18]

La primera normativa define “accidente aéreo” como todo desastre de la aviación independientemente de su causa. No remarca la jurisdicción donde se produce el mismo, sino que será aplicable esta reglamentación sólo al transportista aéreo de los Estados Unidos.

La norma de 1997 al definir “accidente” indica que será cualquier desastre de aviación, independientemente de su causa, y agrega, que se produzca dentro de los Estados Unidos, y obliga a las compañías aéreas extranjeras que presten transporte aéreo en su territorio a presentar un plan para atender las necesidades de las familias de los pasajeros involucrados en un accidente de avión y del cual resulten pérdidas o graves afectaciones en la vida de los mismos.

Al estudiarse la aplicabilidad de esta norma, debemos interpretar que dicha obligación no sólo será para el transporte de pasajeros, sino también abarcará las operaciones de carga aérea dado que en la protección se incluyen los empleados de una compañía aérea extranjera a bordo de un avión, por ejemplo, miembros de la tripulación, personal en comisión de servicio, Inspectores de la Autoridad Aeronáutica, entre otros.

La fecha límite que tenían las Compañías que ya tenían autorización para volar en el espacio aéreo de Estados Unidos para presentar el Plan fue de 180 días desde la promulgación de la 49 USC 41313, es decir, el 15 de junio de 1998. En lo sucesivo, al requerir la Autorización debe ser presentado, como requisito previo, el Plan ante el DOT y la NTSB (National Transportation Safety Board).

En cuanto a los vuelos de código compartido, el operador de la aeronave que vuele sobre los Estados Unidos, está obligado a presentar y eventualmente poner en práctica el Plan, y contrariamente no será necesario presentarlo cuando la compañía aérea extranjera llevara a cabo operaciones totalmente fuera de los Estados Unidos en virtud de estos acuerdos comerciales con los de ese país.[19]

En cuanto las compañías aéreas no puedan proporcionar los servicios requeridos por la ley, pueden hacerlos con terceros contratistas para cumplir con sus obligaciones. Fue así que se desarrollaron importantes compañías, como Kenyon International Emergency Services y Aviem Services, que tienen por objeto dar no sólo una primera respuesta en los desastres civiles, incluyendo los aéreos, sino los de identificación, servicios funerarios, devolución de pertenencias personales, repatriación, servicios de información y asistencia a los familiares civiles afectados por la crisis, en cualquier lugar del mundo. Kenyon tuvo a su cargo el siniestro del crucero “Costa Concordia” en Isla de Giglio, Italia.

Los resultados prácticos que se lograron con las legislaciones de 1996 y 1997 mejoraron drásticamente la asistencia prestada por las compañías aéreas a los sobrevivientes de accidentes y familias de las víctimas. Ello se evidenció en cuanto a una compañía aérea nacional, el Vuelo 261 de Alaska Airlines del 31 de enero de 2000 salió de Puerto Vallarta, México, con 88 personas con destino San Francisco. A las 16:10 hs la tripulación comenzó a luchar con un estabilizador horizontal atascado. En cuestión de minutos se intentó un aterrizaje de emergencia en Los Angeles y comenzó el desvío, pero luego de 11 minutos, se observó la nariz hacia abajo, y el avión se desploma en el Océano Pacífico frente a Point Mugu, California, muriendo todos sus ocupantes, y constituyó la primera oportunidad para poner a prueba el plan de respuesta federal para la aviación en accidentes de carácter nacional. El resultado del operativo de asistencia fue bueno, sobre todo en cuanto al manejo de las líneas de autoridad demostrando que en los nuevos planes la legislación había logrado su finalidad.

En cuanto a un accidente donde se encontrara involucrada una línea aérea extranjera, el caso emblemático lo constituyó el accidente del Vuelo 111 de Swissair. El vuelo partió el 2 de septiembre de 1998 desde el aeropuerto JFK a Ginebra, Suiza. Se informó humo en la cabina del MD 11 que fue desviado a Halifax, Nueva Escocia, para un aterrizaje de emergencia. Poco tiempo después el avión desapareció de las pantallas de radar y se estrelló en el Océano Atlántico frente a Peggy Cove, Nueva Escocia, falleciendo las 229 personas a bordo. Esta fue la primera prueba de la legislación de 1997, en donde se evidenció un resultado altamente positivo. Tanto Swissair como su socio de código compartido, Delta, respondieron de manera rápida y eficaz a las necesidades de las familias de las víctimas, tanto en el aspecto notificación, donde se cumplió en las tres horas siguientes al desastre, como con los adelantos de gastos.

Tan efectivo fue el Plan de Asistencia a los Familiares de las víctimas del vuelo que el analista europeo de transporte aéreo en el Credit Suisse First Boston en Londres dijo que a pesar del litigio masivo e inevitable de las reclamaciones, “el hecho de que se manejó todo de manera tan profesional ayudó a restaurar la confianza de los consumidores y de los inversores”.[20]

La respuesta de Alaska Airways para el Vuelo 261 exhibió un gran contraste con las descripciones de las familias de las víctimas de los vuelos de TWA, Pan Am y ValuJet, dando pruebas de la efectividad de la norma.

4.2.2.- Normativa de Unión Europea

La UE en octubre de 1997 dicta el Reglamento CE N° 2027/97 del Consejo relativo a la responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente con el objetivo de armonizar las normas relativas a la responsabilidad y la protección de los pasajeros víctimas de accidentes aéreos, se garantiza con el Reglamento CE N° 889/2002 con arreglo a las normas del Convenio de Montreal de 1999 con independencia de la ruta (nacional, intracomunitaria o internacional) en que se produzca el accidente.

En el 2009 la Comisión Europea crea una Red Europea de Autoridades de Investigaciones para coordinar el trabajo entre sus Estados miembros, la propia CE y la Agencia de Seguridad Aérea Europea (EASA). Entre sus acciones se contempla la de implementar normas en común para garantizar los derechos de las víctimas de accidentes aéreos que incluyan la prestación de ayuda rápida y organizada en caso de siniestros, con la obligación de hacer entrega en caso de siniestro de la lista con los viajeros a bordo a las autoridades competentes en un plazo máximo de 120 minutos, prohibiendo hacerlas públicas hasta tanto las familias de las víctimas hayan sido informadas al respecto.

El Parlamento Europeo y el Consejo dictan la norma actualmente en vigencia,[21] que establece fundamentalmente que cada Estado miembro dictará un “Plan de Emergencia para los Accidentes de Aviación Civil” a nivel nacional, que regularán también la asistencia a las víctimas del accidente y sus familiares. Además los Estados miembros deberán asegurar que todas las compañías aéreas en su territorio tengan un Plan al efecto.

En su Considerando 32 el Reglamento CE 996/2010 se enuncia “La asistencia a las víctimas de los accidentes aéreos y a sus familiares debe especificarse adecuadamente”; principio que se lleva a su art. 21, titulado “Asistencia a las víctimas de los accidentes aéreos y a sus familiares”.

Esta norma compuesta por seis incisos prevé principalmente: que cada Estado Miembro cuente con un Plan; que los Estados controlarán que todas las compañías aéreas registradas en su territorio cuenten con un Plan propio; auditarán estos Planes y alentarán a las compañías aéreas de terceros países que operen en la UE a que adopten Planes de asistencia a las víctimas de accidentes en aviación civil y a sus familiares.

El sistema de seguridad de la aviación de la UE se basa en la cooperación entre la Comisión, EASA,[22] Eurocontrol,[23] las autoridades de aviación de los Estados miembros y las compañías aéreas, y han logrado el establecimiento de reglas de seguridad comunes a todos los operadores europeos, creando también EASA una lista negra de compañías no seguras que tienen prohibida o restringida la operación en el espacio aéreo europeo.

4.2.3.- Código de Asistencia Familiar de Australia

Este Código[24] proporciona una guía para el desarrollo de un Plan de Asistencia a la familia de accidentes ocurridos en el transporte público regular hacia, desde o dentro de Australia. También para este Código se considera “víctima” al ocupante de una aeronave civil, como también a cualquier persona fuera del aeronave que está directamente involucrada involuntariamente en el accidente aéreo. Incluyen en consecuencia tanto a los pasajeros pagos como a los gratuitos.

Esta norma establece un estándar mínimo para las compañías aéreas que operan en el territorio australiano, y prevé la asistencia que debe brindar una línea aérea australiana en caso de un accidente en un país extranjero. En vuelos de código compartido, la “compañía operadora” es la responsable de todos los pasajeros a bordo, incluidos los del socio.

También prevé el Código que las compañías aéreas puedan establecer acuerdos con Operadores de Aeropuertos como a otras Compañías Aéreas o Empresas que tienen dicho objeto para proveer los servicios de asistencia a la familia de las víctimas en forma oportuna y apropiada. Queda el método de la prestación del servicio a determinar por cada compañía aérea.

Australian Transport Safety Bureau (ATSB) es la Autoridad de Aplicación en la investigación y coordinación de la información para ser liberada al público y a los medios de comunicación por la aerolínea.

4.2.4.- Normativa República Federativa de Brasil

En julio de 2005 el Departamento de Aviación dicta la Ordenanza Portaria DGAC 706/2005 FA. Este documento establece las acciones básicas bajo la responsabilidad de aerolíneas nacionales y extranjeras que explotan el transporte público de pasajeros en Brasil, para proporcionar asistencia y gestionar los servicios que deben brindarse de inmediato a las víctimas y las medidas para apoyar a sus familiares en sus necesidades inmediatas.

El Plan de Acción será preparado por cada compañía aérea y debe estar guiada por las recomendaciones de la Circular OACI 285 AN/166 con la finalidad de estandarizar los procedimientos que se adoptarán en caso de un accidente aéreo.

Esta normativa, como las anteriores mencionadas, da particular importancia a la lista de pasajeros a bordo y al momento de su puesta a publicidad, en tanto sólo podrá ser dada a conocer a los medios una vez notificados los familiares. Prevé la activación de un Centro de Gestión de Crisis que abarcará llamadas telefónicas o comunicaciones por cualquier vía, establecimiento de un centro de servicios para la familia en el lugar del accidente, la notificación a las familias por personal capacitado, la alimentación, transporte y alojamiento de los equipos de trabajo, apoyo a los familiares en trámites de inmigración y procedimientos aduaneros y enlace con los agentes diplomáticos y consulares si las víctimas fueran extranjeras y, a pedido de las familias, proveerles la ubicación más cercana al accidente.

Esta norma prevé un período para la entrada en vigencia similar a la de EUA, es decir, 180 días a partir de su publicación, suficiente para poder cumplir con sus previsiones a las compañías aéreas que se encontraren operando al momento de su dictado.

4.2.5.- Otras normativas

La República de Corea reglamenta en el año 2006 los Planes de Asistencia en casos de accidentes de aeronaves,[25] y la República Popular China también en 2006 dicta sus Disposiciones sobre la Respuesta de Emergencia y Asistencia a las Familias,[26] relativo a los accidentes de aviación civil, las cuales nos limitamos a nombrar dada la extensión del trabajo y que las normas internacionales ya analizadas abarcan casi el 90% de la aeronavegación comercial mundial.

5.- Necesidad de Reglamentación Argentina

El Estado Argentino tiene la Supervisión de la Seguridad Operacional sobre las empresas aéreas y aeronaves privadas que desarrollan sus actividades en el territorio, y aún fuera de él, en cuanto se utilicen aviones con matrícula argentina.[27]

En el año 2008 la Autoridad Aeronáutica a cargo de la Fuerza Aérea Argentina dicto las RACC Parte 121, Anexo I “Seguridad” y en el año 2010 se dictan las normas de la nueva PSA[28] prevé contar con planes de contingencia, aunque se centran sobre todo en cuanto al aspecto de interferencia ilícita,  pero no contemplan un Plan de Asistencia de Víctimas y Familiares conforme modelos internacionales. Téngase en cuenta que como Nota del Anexo I citado, la norma aclara “En el contexto de este Anexo el término ‘Seguridad’ se emplea en el sentido de prevención de actos ilícitos contra la aviación civil”.

Por su parte la ANAC en mayo de 2010 publica el Manual de Procedimientos para Certificación y Supervisión de Explotadores de Transporte Aerocomercial, actualizado en junio de 2011, que en su Volumen I al referirse a Aprobaciones/Habilitaciones, hace una mención tangencial, en los recaudos que debe cumplir la Base de Escala en cuanto indica que “debe disponer de un Plan de Contingencia (accidentes) y de Seguridad específico de la Empresa”.[29]

Entendemos que para cumplir con la Resolución A-32-7 de la OACI y su Circular orientativa 285-AN/166, sería conveniente dictar una reglamentación específica y que en base a sus lineamientos  las Líneas Aéreas Comerciales nacionales o extranjeras que operan en el país debieran presentarlos a la Autoridad, tal como ocurre en los EUA y en UE. Téngase en cuenta que las líneas aéreas de la Comunidad Europea como las de los EUA, Australia y Brasil ya tienen standards acordes con la Resolución OACI, debiéndole poner especial énfasis a las nacionales y las regionales que operen con aeronaves de más de 10 asientos.

Las experiencias nacionales positivas, contamos con el siniestro de Sol Líneas Aéreas producido por la caída del Vuelo 5428 en fecha 18 de mayo de 2011 en la localidad de Los Menucos, Río Negro, en el que murieron 22 personas. Dicha empresa contaba con un Manual titulado “Plan Respuesta de Emergencia y Situación de Crisis” y “Flujo Comunicacional de Emergencia” que aplicó y funcionó correctamente.

Contrariamente, con negativo resultado debemos traer a colación el accidente sufrido por LAPA 3142 del 31-8-99 en Aeroparque Jorge Newbery, para el cual la explotadora aérea no contaba con un plan de emergencia, ni personal entrenado para asistencia de víctimas ni familiares.

Lo vivido allí debe hacer reflexionar acerca de la importancia de contar con un Plan que contemple, no sólo las acciones técnicas, sino las necesarias para asistir a sobrevivientes y familiares de las víctimas, brindándoles contención y la seguridad indispensables para sobrellevar el duro momento que les tocó vivir, con el que cuentan las compañías nacionales y extranjeras que operan en Argentina el transporte internacional; no así las que hacen sólo transporte interno, atento la falta de reglamentación específica.

 

La futura normativa deberá contemplar el adelantar recursos económicos a las víctimas y/o sus familiares. Esta afirmación se funda en la norma del art. 28 CM/99[30] que obliga a las aerolíneas de los Estados Signatarios a efectuar estos “pagos adelantados”, con la condición de que lo exija su ley nacional. La República Argentina adhirió en enero de 2010 a este Convenio por ley 26.451 y tiene pendiente llenar reglamentariamente ese vacío legal con una norma específica a ser dictada por la Autoridad de Aplicación, hoy la Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC).

6.- Preparación de una Adenda al Anexo 13 relativo a la asistencia de víctimas y familiares de accidentes de aviación. OACI AN-WP/8576, Working paper 04/10/11

Como indicáramos precedentemente la OACI dictó en el 2001, la Circular 285 que tiene la naturaleza de una “Práctica Recomendada” para redactar una guía de asistencia a las víctimas y familiares de accidentes aéreos, e insta a los Estados en su Resolución A-32-7 a implementar regulaciones y programas en relación al tema.

Pasados diez años la OACI entiende que ha llegado el momento de adoptar una regulación estándar en esta materia como “Norma Obligatoria” para su incorporación en el Anexo 13 de Chicago, voluntad que ha puesto de manifiesto en octubre de 2010 mediante el Doc 9958, Assembly Resolutions in Force.

En esta línea ya avanzó la Unión Europea mediante la regulación EU 996/2010, que establece la obligatoriedad que cada uno de sus Estados Miembros debe contar con un Plan de Emergencia para Accidentes que cubra asistencia a las víctimas y familiares a nivel nacional.

Esta Circular se encuentra en trámite de revisión por un Grupo de Trabajo a distancia someterá a consideración de la OACI. Integran este Grupo:OACI,[31] NTSB,[32] ACFVA, Argentina, BEA[33] Francesa, Brasil, Alemania, Sudáfrica y España.

La Secretaría de la OACI preparó dos eventos que se llevaron a cabo uno en Singapur, en marzo de 2010, llamado Aircraft Accident Crisis Preparedness y el otro auspiciado por la NTSB en Estados Unidos, en marzo de 2011, llamado Conference on Family Assistance: Promoting an International Approach for the Transportation Industry, en donde se consideraron las experiencias aprendidas en los más recientes accidentes aéreos, a partir del funcionamiento práctico de la asistencia brindada a las víctimas y familiares, y llegaron a la conclusión de que la OACI incorpore a su Circular 285 los nuevos desarrollos en esta área, debiendo concluir la revisión de la norma y la incorporación al Convenio de Chicago en un apéndice al Anexo 13 para ponerlo en vigencia en noviembre de 2013.

Buenos Aires, marzo de 2012.-


[1] Abogado Universidad del Salvador de Buenos Aires 1976. Prof. Adjunto Derecho Aeronáutico Universidad del Salvador. Prof. Invitado rentado en Post Grado en la Universidad de Buenos Aires, Miembro del Comité  de Asuntos Jurídicos de la Cámara Argentina de Líneas Aéreas de la República Argentina. Corresponsal para la  Argentina y Miembro del Consejo del Inst. Iberoamericano de Derecho Aeronáutico. Titular de la Unidad Asuntos Contenciosos del grupo empresario Aerolíneas Argentinas.

[2] El Sistema de Chicago fundado en la soberanía de los Estados tiene entre sus objetivos generales: 1- Acceso ordenado e igualitario de los Estados a la navegación aérea, 2- Garantizar la seguridad, 3- Regular la explotación comercial del transporte aéreo (art. 44 Convenio de Chicago).

[3] James Reason: Autor del trabajo titulado Human Error y creador de su innovador modelo para la investigación de las fallas humanas en accidentes.

[4] Crew Resources Management, o manejo de los recursos de los tripulantes.

[5] Convenio de Chicago de 1944 actualizado en 18 anexos y del cual son partes signatarias 153 países.

[6] VASSALLO, Carlos M. y Dante BESACCIA, “Control del Espacio Aéreo en la Argentina”, S.A.I.J. oct/08; El Dial 01/07/2011.

[7] DOC 9137-AN/898 Parte 7, ICAO Segunda edición 1991.

[8] Safety: Es el estado en que el riesgo de lesiones a las personas o daños a los bienes se reduce y se mantiene en un nivel aceptable, o por debajo del mismo, por medio de un proceso continuo de identificación de peligros y gestión de riesgos.

[9] Security: Trata la seguridad de la aviación desde el punto de vista de la voluntad de un tercero que atenta contra ella. Su estudio se hace a través del SEMS -“Security Management System”– para prevenir actos que atentan contra el desarrollo pacífico del transporte aéreo, y que pudieren dar lugar a actos de interferencia ilícita o interceptación de aeronaves; actos intencionales que puedan causar daños o pérdidas.

[10] PNSAC: “Programa Nacional de Seguridad de la Aviación Civil”. República Argentina – Disposición 74/2010.

[11] ÁLVAREZ MÉNDEZ, Jorge, “Visión sobre el Plan de Asistencia a los Familiares de las Víctimas de Accidentes de Avión”, en Seminario sobre Seguridad y Transporte Aéreo. Madrid, Fundación Aena, 2009, pp.92 – 98.

[12] Director de la Emergencia, es la persona que tiene por función establecer el Cuartel General de la Operación, dirigir y llevar el control de todas las subunidades, estableciendo una red de comunicaciones y determinando los procedimientos normales de operación. Es la persona que recibirá todos los informes de situación y de tareas. Circular 285 AN / 166, Apéndice 3.

[13] 49 USC Sec. 40101. Título VII Asistencia Familiar. Sec. 701. Derecho Público 104-264, octubre 9 1996.

[14] US Code – Section 41313: Plans to address needs of families of passengers involved in foreign air carrier accidents. Ley Pública 105-148.

[15] ELIZALDE PEÑA, Javier, “Comentarios sobre los pagos adelantados” en Seminario de derecho aeronáutico y transporte aéreo, Madrid, Fundación Aena, 2008.

[16] Así, el art. 5.1 del Reglamento (CE) Nº 2027/97 del Consejo, de 9 de octubre de 1997, sobre la responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente. D.O.C.E.: 17-10-1997 reza “1. Sin demora y, en cualquier caso, a más tardar en un plazo de quince días siguientes a la determinación de la identidad de la persona física con derecho a indemnización, la compañía aérea comunitaria abonará los anticipos necesarios para cubrir las necesidades económicas inmediatas, de forma proporcional a los perjuicios sufridos” y el art. 5.2, “2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, tales anticipos no serán inferiores a un importe equivalente en ecus de 15 000 DEG por pasajero en caso de muerte.” Luego, el Reglamento (CE) Nº 889/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de mayo de 2002 por el que se modifica el Reglamento (CE) Nº 2027/97 del Consejo sobre la responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente, modificatorio del anterior, estipula en el art. 5.2, “Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, los anticipos no serán inferiores a un importe equivalente en euros de 16 000 DEG por pasajero en caso de muerte” y en el art. 5.3 “3. Un pago anticipado no constituirá un reconocimiento de responsabilidad y podrá ser compensado con cualquier otra cantidad subsiguiente abonada de conformidad con la responsabilidad de la compañía aérea comunitaria, pero no será reembolsable salvo en los casos indicados en el artículo 20 del Convenio de Montreal o cuando la persona que lo haya recibido no sea la titular del derecho a la indemnización.”

[17] 49 USC 40101.

[18] 49 USC 41313.

[19] 49 USC 41313 (a) y (b).

[20] Janet Kinzler, analista europeo.

[21] Reglamento CE N° 996/2010. Reglamento sobre Investigación de Accidentes e Incidentes en

1 comentario en “Seguridad en la Aviación Civil. Análisis del Ordenamiento Internacional en el Plan de Asistencia a las Víctimas de Accidentes de Aviación Civil y sus Familiares”

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