Transporte aéreo y cambio climático: los derechos de emisión de CO2

La mitigación del aporte de la aviación al cambio climático es un aspecto clave para garantizar la sostenibilidad del transporte aéreo, entendiendo sostenibilidad como la cobertura de las necesidades de la sociedad actual sin poner en peligro la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras. Una limitación al crecimiento del sector, impuesta por regulación, podría impedir una respuesta adecuada a la creciente demanda de este servicio prevista para las próximas décadas.

 

Autor: Arturo Benito

Universidad Politécnica de Madrid

 

  1. El impacto ambiental del transporte aéreo

La aviación en general y el transporte aéreo en particular se han convertido en componentes esenciales de la vida del ciudadano en los últimos cincuenta años. Sus efectos positivos económicos, sociales y políticos son tan evidentes y se han hecho tan imprescindibles que resulta difícil imaginarse el mundo actual sin aviación. La reciente erupción del volcán islandés Eyjafjallajökull en abril de 2010, que ocasionó el cierre temporal de una gran parte del espacio aéreo europeo, fue un súbito e incómodo recordatorio de los problemas que supone para la sociedad del siglo XXI la carencia de posibilidades de desplazamiento por vía aérea.

Como todas las actividades humanas que implican movimiento y consumo de energía, la aviación tiene también sus aspectos negativos, entre los que solo dos son verdaderamente relevantes en nuestros días: la accidentalidad y el impacto ambiental.

En el primero de ellos, los avances tecnológicos y organizativos han conseguido reducir de forma dramática los accidentes, de forma que el transporte aéreo se ha convertido en el más seguro de todos los medios de transporte, con independencia del parámetro que se utilice para medir esta característica. Y los progresos continúan, de forma que el número absoluto de fallecidos en accidentes aéreos sigue bajando, pese a que el número de viajes aumenta cada año.

En el caso del impacto ambiental la emulación de los buenos resultados sobre accidentalidad es más debatible. De manera muy esquemática los efectos ambientales de la aviación pueden dividirse en dos grandes categorías:

-Efectos locales, que se perciben en las zonas próximas a los aeropuertos, en forma de ruido, deterioro de la calidad de aire, ocupación de suelo y alteración del hábitat local. Aunque se ha progresado notablemente en el control de estos efectos, aún siguen siendo, en especial el ruido, los que provocan mayor número de quejas entre los ciudadanos afectados.

-Efectos globales, que tienen influencia sobre las condiciones generales de vida en el planeta Tierra, como el uso de recursos naturales no renovables (principalmente el petróleo y algunos metales, como el titanio), ocupación del espacio aéreo y de bandas del espectro radioeléctrico y, de forma muy destacada por su gran repercusión en la opinión pública, la aportación al calentamiento atmosférico que puede impulsar el cambio climático[1].

La mitigación del aporte de la aviación al cambio climático es un aspecto clave para garantizar la sostenibilidad del transporte aéreo, entendiendo sostenibilidad como la cobertura de las necesidades de la sociedad actual sin poner en peligro la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras. Una limitación al crecimiento del sector, impuesta por regulación, podría impedir una respuesta adecuada a la creciente demanda de este servicio prevista para las próximas décadas.

  1. Actividades humanas y cambio climático

En los años recientes, la atención mundial se ha concentrado en los problemas que podría causar el cambio del clima terrestre, evolucionando hacia un progresivo calentamiento originado en gran parte por las actividades humanas. En definición del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático se trataría de:

“…un cambio climático atribuible directa o indirectamente a las actividades humanas que alteran la composición de la atmósfera global y que se añade a la variabilidad natural del clima observada en períodos de tiempo comparables…[2]

Esta definición acepta la existencia de una variabilidad natural del clima, ocasionada por fenómenos naturales como los ciclos solares, las erupciones volcánicas o las tormentas eléctricas, por poner algunos ejemplos notorios, pero también confirma que una serie de actividades humanas, como la industria, la ganadería y agricultura, los núcleos urbanos y el transporte, contribuyen de forma significativa a esa variabilidad y su influencia va siendo mayor a medida que crece la población del planeta y sus acciones sobre la naturaleza.

En los últimos miles de años la concentración de dióxido de carbono (CO2) en la atmósfera se mantuvo constante en torno a 280 ppm (partículas por millón). Con el comienzo de la quema de combustibles fósiles en grandes cantidades, que tuvo lugar con la Revolución Industrial, la concentración de CO2 despegó de manera acelerada hasta llegar a las 400 ppm de hoy en día, cantidad que continúa en aumento gracias a las más de 28.000 millones de toneladas anuales de este gas que se emiten a la atmósfera en todo el mundo.

Durante todo el siglo pasado la temperatura media de la atmósfera terrestre ha aumentado sin cesar, y el calentamiento climático es ahora incuestionable. Sin embargo, el reconocimiento de que las actividades humanas tenían una parte importante de responsabilidad en el calentamiento terrestre ha tardado mucho en pasar de ser un concepto conocido por unos pocos científicos a ocupar un lugar relevante en la opinión pública.

Ya en 1859 el profesor británico Tyndall descubrió que algunos gases presentes en la atmósfera, como el vapor de agua y el CO2, podían bloquear la radiación infrarroja y provocar un “efecto invernadero”, haciendo la temperatura en la superficie terrestre aceptable para la vida humana. En 1896 el físico sueco Arrhenius efectuó el primer cálculo del calentamiento debido a las emisiones de CO2 producidas por el hombre (antropogénicas), alertando de que el efecto invernadero natural podía ser alterado por las actividades humanas, particularmente las industriales. El mensaje no tuvo mucha repercusión y. aunque el ingeniero británico Callendar avisó de nuevo en 1938 sobre la posibilidad de un cambio climático antropogénico, no fue hasta los años 60 cuando una serie de mediciones, efectuadas por el químico norteamericano Keeling en las montañas de Hawai corroboraron sin duda alguna el acusado aumento de la concentración de CO2 en la atmósfera, cifrándola en 315 ppm.

Ante la abrumadora evidencia científica, en 1988 las Naciones Unidas crean el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC), encargado de estudiar la evolución del aumento de temperatura y tomar medidas para reducir sus causas y mitigar sus efectos.

La llamada Cumbre de Río, celebrada en 1992 mostró la casi unanimidad internacional sobre el peligro potencial de alteraciones graves en la climatología del planeta, originadas o amplificadas por las actividades humanas. Según el PNUMA (Programa de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente), las consecuencias podrían ser catastróficas, incluyendo fenómenos como la subida del nivel del mar, graves problemas en las corrientes oceánicas debidos al deshielo del Ártico, desplazamiento de las zonas climáticas hacia los polos, cambios en la distribución de las precipitaciones, con avance de la desertificación, problemas de disponibilidad de agua potable, extensión de las enfermedades tropicales, y un largo etcétera, con repercusiones sociales y económicas de gran magnitud.

Durante algún tiempo existió la duda de si se trataba de una variación del clima natural o si había evidencias suficientes de un proceso provocado en gran parte por el hombre. En la Cumbre de Río de 1992 se aprobó el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC), cuyo texto acepta esta segunda opinión, y se apuntaba que, si los países en vías de desarrollo continúan con el  mismo modelo de explotación descontrolada de consumo de recursos de los países desarrollados, las emisiones de los gases de efecto invernadero podrían crecer exponencialmente en el siglo XXI. La solución propuesta fue que los países desarrollados subvencionasen el desarrollo sostenible de los países emergentes, mediante el uso de energías renovables limpias y sostenibles.

El Convenio establecía también la celebración de una reunión anual de los países firmantes, llamada COP (Conferencia de las Partes) para ir añadiendo al Convenio Marco las medidas necesarias para cumplir sus objetivos.

La tercera de las reuniones de la Conferencia de las Partes (COP/3) tuvo lugar en la ciudad japonesa de Kioto en diciembre de 1997. Sus consecuencias fueron extremadamente importantes para el mundo en general y la aviación en particular, al añadir un Protocolo al UNFCCC, con el propósito de comprometer de forma práctica a los Estados en la lucha contra el calentamiento de la atmósfera. Por primera vez se aprobaba la persecución de objetivos cuantificados en cuanto a las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), aunque sólo aplicables a los 40 países desarrollados, listados en el Anexo I del Protocolo (los 28 países de la actual Unión Europea, menos Chipre y Malta, más Liechtenstein, Mónaco, Noruega, Islandia y Suiza, los países europeos de la antigua URSS, Australia, Canadá, Estados Unidos, Japón, Nueva Zelanda y Turquía).

Globalmente se pretendía reducir las emisiones de GEI de esos países, de forma que en el período 2008-2012 llegasen a ser el 95% de las del año 1990, tomado como línea base. La aviación internacional quedaba fuera de estos objetivos, al no alcanzarse un acuerdo sobre la atribución de sus emisiones a cada Estado, y la mitigación de sus efectos pasaba a ser dominio de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). De forma similar, las emisiones de la navegación marítima internacional se pasaban a la competencia de la Organización Marítima Internacional (OMI)

Para que el sistema de reducción no fuese tan rígido se crearon los conocidos mecanismos de flexibilidad. El primero de estos mecanismos es el Comercio de Emisiones (ETS por Emissions Trading System), que se basa en la compraventa de derechos de emisión. Un país le puede vender derechos de emisión a otro para que así este último pueda alcanzar los objetivos que le fueron fijados. El segundo se denomina Mecanismos de Desarrollo Limpio (CDM por Clean Development Mechanisms) y con él se pretende que los países industrializados inviertan en proyectos de desarrollo en países menos avanzados. El tercero, Implementación Conjunta (JI por Joint Implementation), permite a los países realizar proyectos de reducción de GEI conjuntos y repartirse los ahorros. Finalmente está la inclusión de sumideros de carbono en la contabilidad ambiental. De esta forma se permitiría el aumento de emisiones si a cambio se plantasen árboles u otras especies vegetales. En el COP que tuvo lugar en noviembre de 1998 en Buenos Aires, se acordaron los detalles para implementar los mecanismos de flexibilidad, aplicables también a la aviación internacional.

El texto del Protocolo exigía para su entrada en vigor la ratificación de un 55% de los países mundiales, siempre que esos Estados representasen al menos un 55% de las emisiones globales de efecto invernadero en el año base 1990. La falta de ratificación por parte de Australia, China y Estados Unidos, que producían un 40% de las emisiones de aquel año, hacía muy difícil conseguir un consenso suficiente. Finalmente, el Protocolo de Kioto entró en vigor en febrero de 2005 tras conseguir la Unión Europea, en unas complejas y extenuantes negociaciones, la ratificación de Rusia.

La COP de Bonn, año 2001, supuso un gran paso adelante para el cumplimiento del protocolo de Kioto, ya que los países europeos se comprometieron a contribuir con el desarrollo limpio en los países menos desarrollados a través de una subvención de 460 millones de euros antes del 2005. La conveniencia de invertir dinero en medidas para mitigar el cambio climático fue confirmada por la aparición en octubre de 2006 de un voluminoso informe de 700 páginas, producto del trabajo liderado por el economista Nicholas Stern, a petición del gobierno del Reino Unido[3]. El informe Stern, como se conoce ahora esta publicación, compara los perjuicios económicos que puede originar el cambio climático en una situación de business as usual (seguir como siempre, según la expresión anglosajona), con el coste de las inversiones necesarias para evitar o mitigar esos perjuicios, manteniendo el calentamiento climático por debajo de los 2oC. La conclusión es que actuar ahora contra el calentamiento terrestre es entre tres y cuatro veces más productivo económicamente que simplemente adaptarse a la nueva situación.

  1. Aviación y cambio climático

La forma en que la aviación participa en este fenómeno es relativamente modesta y, en algunos aspectos, no totalmente comprendida desde el punto de vista científico. En 1999 el IPCC publicó un detallado estudio, fruto del trabajo de más de trescientos científicos, técnicos, políticos y juristas, recopilando todo lo que se conocía en aquel momento sobre el efecto de la aviación sobre la atmósfera terrestre y aventurando una serie de escenarios futuros (nadie se atrevió a llamarlos previsiones, prefiriendo el empleo de un término más neutro) cubriendo hasta el año 2050.

A grandes rasgos el contenido del libro, adecuadamente titulado Aviation and the global atmosphere[4], describe el estado de las ciencias de la atmósfera y de la tecnología aeronáutica, calcula la aportación de la aviación al cambio climático en base a los datos disponibles, correspondientes al año 1992, y plantea el escenario de que todo siga moviéndose, siguiendo las mismas tendencias o business as usual  hasta el año 2050.

Una segunda parte del análisis se centra en las posibilidades de mitigación y reducción del impacto climático de la aviación, así como las consecuencias socioeconómicas de su aplicación y las correspondientes modificaciones del escenario base.

Las principales conclusiones del informe se centraban en qué emisiones del transporte aéreo tenían efectos sobre el cambio climático y la cuantificación de esos efectos en el año de referencia 1992. La tarea era realmente difícil puesto que los diferentes modelos físico-químicos de la atmósfera no ofrecen siempre los mismos resultados. Debe tenerse en cuenta que la aviación es la única contribución humana al cambio climático que no se produce en la superficie terrestre, sino en su mayoría a altitudes entre 9.000 y 11.000 metros donde las condiciones de temperatura, humedad y composición del aire son muy distintas. No es de extrañar que los autores del informe, aún estando de acuerdo en el resultado global, tuviesen muchas discrepancias puntuales, incluyendo entre las conclusiones finales en qué aspectos eran necesarias nuevas investigaciones para mejorar la precisión de los resultados.

Desde el punto de vista de la influencia sobre el cambio climático, las emisiones de los aviones se clasificaron de la siguiente forma[5]:

-Dióxido de carbono (CO2) producto de la combustión perfecta del queroseno en proporción de 3,16 kilogramos de CO2 por cada uno de combustible consumido. Gas estable, con una vida media de sus partículas cercana a los cien años y clasificado como gas de efecto invernadero (GEI) por el IPCC. Responsable de algo más del 50% del efecto de la aviación sobre el cambio climático.

-Óxidos de nitrógeno (NOx) consecuencia de la combinación del oxígeno y nitrógeno del aire a las elevadas temperaturas de la cámara de combustión de los motores. No tiene efecto directo sobre el clima, pero a altitudes entre 9.000 y 11.000 colabora a la creación de ozono, que contribuye al calentamiento, y a la destrucción de metano, ayudando al enfriamiento atmosférico. Desgraciadamente, el resultado neto de estos dos efectos contrapuestos tiende a calentar, en una magnitud cercana al 25% del total.

-Vapor de agua (H2O) que resulta de la combustión perfecta del queroseno. Tiene un pequeño efecto de calentamiento, algo superior al 3% del total.

Compuestos de azufre resultantes del pequeño contenido en este elemento en el queroseno (menos de una milésima en peso). Tiene un leve efecto de enfriamiento, del orden de un 2%.

-Partículas sólidas visibles (en su mayoría moléculas de carbono C) creadas por las imperfecciones de la combustión. Colaboran al calentamiento en proporción similar a la del vapor de agua.

-Estelas de condensación (en inglés condensation trails o abreviadamente contrails) que se forman al mezclarse los gases calientes de escape con la atmósfera muy fría (-40 a -50o C) y muy seca, dentro de unos determinados valores de temperatura y humedad. Son el tercer factor en importancia del efecto invernadero, contribuyendo con un 20%.

-Formación de nubes. Es la mayor incógnita con que se enfrenta la comunidad científica en este campo. Las estelas de condensación tienen una vida relativamente corta, de minutos o a lo mucho horas, pero algunos científicos aducen que, si se forman en zonas de cierta nubosidad, pueden convertirse en núcleos generadores de nubes tipo cirro, elementos de gran poder de calentamiento atmosférico. Si los trabajos actualmente en curso corroboraran tal hipótesis, este efecto podría ser de gran importancia, tan influyente como las emisiones de CO2.

En el año 2003 se procedió a reexaminar los resultados del informe, cambiando las emisiones del año 1992, base del cálculo original, por las del año 2000 e introduciendo los avances científicos conseguidos en ese intermedio. El estudio TRADEOFF, publicado en 2005[6], respaldaba la clasificación de efectos del informe original, modificaba levemente la influencia de algunos factores, disminuyendo el de las estelas de condensación, y ofrecía las conclusiones siguientes:

-El efecto de la aviación, dentro del cuál el transporte aéreo es más del 95%, supone entre un 3 y un 3,5% de toda la contribución de las actividades humanas al calentamiento atmosférico.

-Algo más de la mitad de esa cifra, más o menos un 2%, corresponde a las emisiones de CO2, cuya formación y comportamiento son bien conocidos

-Otros dos factores importantes son los efectos indirectos de los NOx, como precursor de ozono y destructor de metano, y de las estelas de condensación. Su aportación es similar y, entre los dos, representan aproximadamente el 75% del efecto del CO2. Su mecanismo se conoce suficientemente, aunque las cuantificaciones de sus impactos puedan estar aún sujetas a debate.

-Las emisiones de vapor de agua, compuestos de azufre y partículas sólidas tiene efectos muy pequeños comparados con los tres anteriores.

-La posible formación de nubes tipo cirro requiere un notable esfuerzo por parte de la comunidad científica para dilucidar si tiene importancia en este contexto.

Los resultados de TRADEOFF se han revisado en 2009[7], sin que hayan sufrido modificaciones sustantivas, y se volverán a analizar en el futuro, incorporando las novedades que la investigación científica en curso pueda aportar.

  1. Reducción del impacto de la aviación en el cambio climático

En el caso de la aviación civil internacional, OACI se encontró con un problema difícil de resolver. Se trataba de un sector de gran crecimiento, casi siempre por encima del aumento de Producto Bruto Mundial, y las previsiones a largo plazo continúan mostrando un incremento del 4 al 5% anual durante los próximos treinta años. Las cifras de consumos reales por tonelada-kilómetro de carga y pasaje transportada, recopiladas por la Asociación de Transporte Aéreo Internacional (IATA) reflejaban mejoras de eficiencia durante los últimos diez años próximas al 2% anual[8]. En una situación estable, las emisiones de CO2 del transporte aéreo aumentarían entre el 2 y el 3% al año, cantidad pequeña si se piensa que el total de emisiones del sector es del orden del 2% del total emitido por las actividades humanas, pero difícil de justificar en un entorno en el que otros sectores económicos están reduciendo su huella de carbono.

En el año 2003, la Asociación Europea de Líneas Aéreas (AEA), temerosa de que los Estados decidiesen una aplicación extensa de impuestos ambientales sobre la aviación, lanzó la idea de seguir los mismos pasos del enfoque equilibrado aplicado al ruido. En este caso, el nombre escogido fue “Las cuatro columnas” (en inglés Four pillars). Esta aproximación, posteriormente adoptada por OACI y por IATA[9], reconoce que es necesario actuar para reducir las emisiones del transporte aéreo, pero que la solución no es adoptar una sola medida, sino trabajar en conjunto con cuatro grupos de elementos disponibles:

a) Desarrollo de nuevas tecnologías

La industria aeronáutica es uno de los sectores que más invierten en investigación y desarrollo pero, al tratarse de un sector tecnológico puntero, los períodos de maduración de proyectos son largos y los costes de la investigación en tecnologías básicas muy elevados.

Los Estados con importante industria aeronáutica, como Brasil, Canadá y Estados Unidos en América, China y Japón en Asia, la Unión Europea, Ucrania y Rusia en Europa tienen en marcha ambiciosos programas de mejoras. La irrupción del cambio climático ha hecho que parte de esos programas hayan dedicado una parte mayor de su presupuesto a este problema, en el que una reducción de las emisiones de CO2 implica necesariamente una mejora de la eficiencia energética, que es la típica situación win-win, en la que todos ganan,de la que hablan los libros de gestión empresarial.

En Europa existen dos programas importantes en este campo: ACARE[10] de investigación básica y Clean Sky[11] de investigación aplicada. ACARE aspira, entre otros objetivos, a proporcionar tecnologías que permitan reducir en 2020 un 50% de las emisiones de CO2, comparadas con las de un modelo de avión típico en servicio el año 2000. Clean Sky es un proyecto de colaboración al 50% entre la Unión Europea y las empresas, encaminado a demostrar y validar los avances tecnológicos necesarios para alcanzar los objetivos de ACARE, Sus trabajos están divididos en seis grupos, dependiendo del tipo de aplicación prevista: avión comercial reactor (Smart Fixed Wing Aircraft), avión regional (Green Regional Aircraft), helicóptero (Green Rotorcraft), motopropulsión (Sustainable and Green Engine), sistemas operativos (Systems for Green Operation) y diseño ecológico (Eco-Design). Programas de parecidos objetivos se desarrollan en Estados Unidos por parte de NASA y de la Agencia Federal de Aviación (FAA).

Los grandes aviones comerciales de estos momentos, con una ocupación del 70%, ofrecen consumos de combustible algo inferiores a los 3 litros por pasajero-kilómetro transportado, similares a los de los automóviles privados de tipo utilitario, con la ocupación media europea de 1,5 pasajeros, y la impresión general es que las mejoras posibles empleando configuraciones de avión clásicas (fuselaje para la carga de pago y alas para la sustentación) son pequeñas. Tanto en avión como en propulsión se investigan nuevas arquitecturas del tipo ala volante, integrando ala y fuselaje en un solo conjunto, o de tipo Propfan, en el que el motor reactor mueve dos conjuntos de hélices.

La gran dificultad de dar un salto importante en diseño hacia nuevas configuraciones es que el riesgo tecnológico sea tan grande que es posible que se necesite una alianza entre los mayores fabricantes, y quizás sus Estados, para repartir ese riesgo y que sea asumible por la industria.

b) Mejora de las infraestructuras

La insuficiente dotación de infraestructuras produce despilfarro de recursos energéticos y un incremento de emisiones de tres maneras diferentes: la congestión en aeropuertos causa esperas en tierra y en vuelo, consumiendo combustible inútilmente en rodajes y en circuitos de espera antes de aterrizar; la congestión de las aerovías obliga a volar a altitudes y velocidades no óptimas desde el punto de vista del consumo energético; La mala estructuración del espacio aéreo obliga a recorrer distancias excesivas, que pueden llegar en las zonas congestionadas de Centroeuropa a ser un 15% más largas que el vuelo directo.

Tanto Estados Unidos, con su programa NextGen, como Europa con el SESAR, están en medio de una importante modificación de sus sistemas de ayudas a la navegación, moviéndose hacia un vuelo más libre, que permita a la tripulación adaptarse mejor a la trayectoria y al régimen de vuelo óptimos. Las evaluaciones de OACI de los beneficios esperados oscilan desde una reducción del 8% del consumo en Europa hasta un 5% en América del Norte.

c) Procedimientos operativos

El procedimiento normal de las líneas aéreas para planificar sus operaciones es calcular el régimen y condiciones de vuelo que les produzcan el coste mínimo, siempre manteniendo los márgenes de seguridad estipulados y contando con las restricciones del Control de Tráfico aéreo para esa ruta. A fin de optimizar el cálculo con las variaciones de última hora de carga de pago y condiciones meteorológicas, la tripulación puede utilizar su Sistema de Gestión de Vuelo (FMS por Flight Management System) e introducir un Cost Index que le permite calcular la influencia de los diferentes factores, por ejemplo, si la disminución de consumo de combustible, resultante de volar a régimen de mínimo consumo, compensa el aumento de tiempo de vuelo, que supone mayor coste de mantenimiento y tripulación.

Uno de las líneas de investigación de Clean Sky reside en la introducción del efecto ambiental en la programación de los FMS, asignando valores a las emisiones producidas para que este elemento participe en el cálculo de la condición de vuelo óptima.

Por otra parte, el Comité de Medio Ambiente de OACI (CAEP) está revisando la Circular 303[12],  a fin de convertirla en un Manual, que pueda ser actualizado regularmente y empleado por estados y líneas aéreas. IATA también tiene un documento sobre mejores prácticas, desde la perspectiva de las líneas aéreas, titulado “El vuelo hacia la excelencia ambiental” (Flight Path to Environmental Excellence) en el que se revisa una a una todas las fase del vuelo, desde la selección del avión que va a realizarlo hasta la llegada al aparcamiento de destino, recopilando las experiencias de sus miembros y las medidas que han adoptado para ahorrar combustible.

d) Aplicación de mecanismos de mercado

En este punto, la postura del AEA, recogida más tarde por OACI y por IATA, es la de considerar los mecanismos de mercado como un último recurso a aplicar si todos los anteriores no han sido suficientes para alcanzar los objetivos ambientales perseguidos. En su selección de sistemas favoritos, señala que una combinación de acuerdos voluntarios a corto plazo y comercio de emisiones a largo ofrecen las mejores posibilidades de éxito, sin lesionar severamente los intereses económicos de los operadores.

Asumiendo que el 2% anual de mejora era el resultado de los avances de la tecnología, OACI decidió evaluar el uso de instrumentos de mercado como sistema complementario. En el período 2001-2004 el CAEP realizó un detallado estudio de las posibilidades de cuatro estrategias para reducir el impacto del transporte aéreo en el calentamiento atmosférico. Los resultados, aprobados por la Asamblea General de OACI en 2004, fueron:

Acuerdos voluntarios entre Estados, compañías aéreas, fabricantes de aviones y público viajero. Al menos dos países, Canadá y Japón tienen acuerdos con su comunidad aeronáutica para mejorar la eficiencia energética del transporte aéreo. IATA, por su parte, ha establecido como objetivo el crecimiento sin aumentar las emisiones de CO2 a partir del año 2020 y reducir las emisiones a la mitad en el año 2050. Un gran número de compañías aéreas ofrecen al pasajero durante la compra informática de su billete la posibilidad de aportar una cantidad adicional destinada a proyectos, generalmente de repoblación forestal, para absorber el CO2 producido por su desplazamiento.

Pese a todos estos positivos ejemplos, las dificultades para arbitrar acuerdos homogéneos a escala mundial eran grandes y OACI concluyó que los acuerdos voluntarios suponen una ayuda parcial, a corto plazo, pero no solucionan el problema presentado.

Impuestos sobre el combustible o sobre el pasajero. El primero de ellos presenta ciertos problemas legales, puesto que el Convenio de Chicago, base de la normativa aeronáutica mundial, recomienda en su artículo 24 no aplicar impuestos sobre los suministros cargados en un vuelo internacional para ser consumidos durante el vuelo, y en la mayor parte de los acuerdos bilaterales sobre derechos de tráfico internacional se hace mención expresa de esta cláusula.

Algunos países europeos aplican una tasa con fines ambientales a cada pasajero que embarca en sus aeropuertos. Está en vigor en Alemania y Austria, así como en el Reino Unido, cuyo APD (Air Passenger Duty) es con mucho el más costoso de todos ellos.

Los impuestos reducen el impacto ambiental de dos formas: al hacer el viaje más caro disminuyen el número de pasajeros que utilizan el avión y el dinero recogido, si de verdad se recolecta con propósitos exclusivamente ambientales, puede invertirse en este tipo de proyectos. Sin embargo, el estudio del CAEP mostraba una eficiencia económica muy baja, con costes de muchos cientos de euros por tonelada de CO2 eliminada.

Tasas por emisiones utilizando los mismos principios aplicados a emisiones de efecto local, extendiendo su alcance a todo el vuelo. La principal diferencia con las tasas por NOx en vigor en cinco países europeos es que el CO2 emitido es directamente proporcional al combustible consumido, por lo que una tasa de este tipo funcionaría, si se aplicase a escala mundial exactamente igual que un impuesto sobre el combustible.

Comercio de emisiones, que es uno de los mecanismos de flexibilidad previstos en el Protocolo de Kioto. El sistema se basa en el concepto Cap and Trade, traducible vagamente como “Limita y comercia”. La idea consiste en poner un límite fijo al volumen de emisiones permisible a cada participante y permitir que los que estén por debajo del límite puedan vender el margen (derechos de emisión) conseguido a otros que hayan sobrepasado su propio límite.

El objetivo es minimizar el coste de la reducción de emisiones, puesto que cada empresa puede elegir entre comprar los derechos que le faltan, invertir dinero en reducir sus emisiones o disminuir su producción para ajustarse al límite asignado, decidiéndose por la opción que le resulte más ventajosa.

El CAEP concluyó que esta última aproximación ofrecía las mayores reducciones a menor coste. Recogiendo esta recomendación, la Asamblea de OACI de 2007 aprobó las líneas generales de un sistema de comercio de emisión aplicable a la aviación civil mundial que, hasta el momento, no ha conseguido la unanimidad suficiente para ser aplicado.

Se advierte, no obstante una clara diferencia entre el ámbito de aplicación de estos dos mecanismos. Mientras que los acuerdos voluntarios pueden ser tan interesantes si son de carácter general, con la participación de toda la industria, como si tienen alcance puntual, por ejemplo, entre una línea aérea y un pasajero, pues todo supone un avance en la misma dirección, AEA estima que el régimen de comercio de emisiones tiene unas consecuencias tan profundas sobre la competitividad que solo es aplicable a escala mundial, para no dar ventaja a la economía operativa de unas compañías respecto a otras. Esta es la objeción básica a la inclusión de la aviación civil en el esquema europeo de comercio de emisiones que se detalla más adelante.

  1. Acciones internacionales

En la Asamblea General de OACI celebrada en el año 2007 se llegó a un acuerdo afirmando la superioridad del régimen de comercio de emisiones sobre el resto de los mecanismos de mercado, como instrumento para disminuir el impacto de la aviación civil sobre el cambio climático, aprobándose también el documento 9885 “Orientación sobre uso de comercio de emisiones en aviación”, pero no se aceptó una propuesta europea que pedía la inmediata puesta en marcha de este sistema, ante la oposición frontal de algunos países como China e India, quienes recordaban que el Protocolo de Kioto no establecía objetivos de reducción de emisiones a países en vías de desarrollo, o como Australia y Estados Unidos, que ni siquiera aceptaban los objetivos que les asignaban en ese acuerdo.

El documento 9885 contiene una recomendación permitiendo a los Estados miembros la creación de sistemas de comercio de emisiones, que serían solo aplicables a las aeronaves de los Estados que aceptaran voluntariamente participar en él. Esta cláusula fue la razón de que el documento se aprobara con la nota a pie de página de que 42 Estados europeos no aceptaban su redacción. Unos meses después, la Unión Europea modificó su vigente Directiva de Comercio de Emisiones para incluir en ella la aviación civil y mantuvo la misma postura, proponiendo la aplicación de la norma a todos los aviones civiles que aterrizasen o despegasen de un aeropuerto en territorio de la UE, sin distinción de nacionalidades.

Para resolver el conflicto planteado, se creó un grupo negociador de alto nivel, el GIACC (Grupo sobre aviación internacional y cambio climático), del que formaban parte altos representantes de gobierno de países industrializados, de otros en vías de desarrollo y de algunos del Tercer Mundo. Sus conclusiones fueron aprobadas por la Asamblea General 37, en octubre de 2010, y son el principal elemento de las actuaciones de OACI en cambio climático.

La resolución A37-19 sobre cambio climático establece un objetivo global colectivo de mejora de la eficiencia energética del transporte aéreo internacional de un 2% anual en el período 2011-2020, prorrogable al período 2012-2050 si se tiene éxito en su aplicación inicial. No se establecen responsabilidades de los estados individuales, pero se defiende el principio de Responsabilidad Común Pero Diferenciada (CBDR por Common But Differentiated Responsibility), según el cual todos los Estados deben colaborar en mayor o menor grado, según la importancia de su industria del transporte aéreo.

Los Estados deberán notificar a OACI no más tarde de junio de 2012 sus Planes de Acción para reducir emisiones. Este compromiso es obligatorio para aquellos Estados, como España, cuyo transporte aéreo internacional lleva más del 1% del total de toneladas-kilómetro transportadas mundiales, siendo voluntario para los demás países. Los Estados de mayor tráfico podrán aplicar los mecanismos de mercado que consideren adecuados, siempre siguiendo las recomendaciones de OACI, mientras que los de menor tráfico podrán participar en ellos si lo desean, pero están autorizados a eximirse si lo prefieren.

La solución propuesta no está exenta de problemas. OACI asigna a cada Estado las toneladas-kilómetro transportadas por las compañías de su nacionalidad, con independencia del lugar en el que ocurran los vuelos, cosa que se presta a ciertas manipulaciones. Además, el porcentaje mínimo de participación del 1% se tomó sobre cifras del año 2009 y varios países podían o no entrar en el grupo superior dependiendo del año que se tomase como referencia. Finalmente, países como Brasil, con una importante industria del transporte aéreo no llegan al 1% por no tenerse en cuenta los vuelos nacionales, parte significativa de su actividad aérea. Aparentemente OACI prefirió atenerse a su mandato de organismo internacional, separando los vuelos domésticos de internacionales, antes que al factor ambiental, donde una tonelada de CO2 colabora igual al calentamiento con independencia del lugar de emisión.

En la más reciente asamblea de OACI, la número 38 celebrada en septiembre de 2013, se avanza un paso más y se establece como objetivo la creación de un sistema mundial de medidas de mercado para las emisiones del transporte aéreo internacional, que deberá aprobarse en la siguiente Asamblea General de 2016, para entrar en vigor no más tarde de 2020, fecha en la que el COP espera acordar objetivos generales de reducción de emisiones de efecto invernadero para todos los países del mundo.

La Resolución A38-18 desarrolla las mismas políticas y objetivos que la A37-19 y, además, crea dos grupos de trabajo, uno político y otro técnico, para determinar el mejor sistema de mercado, bien comercio de emisiones (emissions trading) o bien compensación directa de emisiones (carbon offsetting), en el que todos los países deben participar teniendo en cuenta sus especiales circunstancias y respectivas capacidades (special circumstances and respective capabilities, scrc en abreviatura). Para ayudar a estas medidas, se obligará también a que todos los nuevos modelos de aviones civiles deberán ser certificados respecto a sus emisiones de CO2 antes de entrar en servicio, a partir del año 2020.

  1. El esquema europeo de comercio de emisiones

La Unión Europea constaba solo de 15 Estados cuando se firmó el Protocolo de Kioto, todos ellos incluidos entre los Estados desarrollados del Apéndice 1 que recibían un objetivo de reducción de emisiones, y todos ellos firmaron y posteriormente ratificaron ese acuerdo. De los 13 Estados que accedieron a la UE en años posteriores, solo Chipre y Malta no estaban entre los países desarrollados del Protocolo. También éstos trece ratificaron el citado acuerdo.

En las negociaciones de Kioto, la UE en su conjunto aceptó un objetivo de reducir las emisiones un 8%, la llamada “burbuja europea”, encargándose la Comisión de la UE de repartir objetivos nacionales a cada miembro, teniendo en cuenta su nivel de industrialización, traducido a toneladas anuales de CO2 por habitante en el año de referencia 1990. El objetivo español era no aumentar sus emisiones más de un 15% respecto al año base en un plazo que terminaba el año 2012. Cada país era responsable de elaborar todos los años un inventario de emisiones, dividido por tipo de fuentes, que debía ser revisado por la Comisión. Cada país también, podía tomar medidas de reducción de emisiones de manera independiente, según los sectores en los que viera posibilidades de reducción a menor coste.

La introducción de mecanismos de mercado conjuntos fue objeto de mucho debate y, al final, se decidió dejar la aplicación de acuerdos voluntarios, impuestos y tasas al arbitrio de cada gobierno, pero crear un sistema conjunto de comercio de emisiones (ETS por Emissions Trading System), que empezó a funcionar el 1 de enero de 2005 (Directiva 2003/87/EC), con la participación de 6 sectores económicos (generación de energía, metalurgia, industria química, minería, papel y madera, cemento y cerámica), que suponían un poco menos del 50% el total de emisiones, pero controlando la gran mayoría de fuentes de emisión fijas, excluyendo los núcleos de población. No se metían en el esquema las fuentes de emisión móviles, como el transporte.

Cada Estado tenía la potestad de fijar el objetivo a alcanzar por cada sector y, en la mayoría de los países, las empresas de cada sector tenían que llegar a un acuerdo de cómo repartirse ese objetivo. Los Estados repartían de forma gratuita una cantidad de derechos de emisión y, al final de cada año, las empresas debían entregar su Estado un número de derechos similar al de sus emisiones reales, pudiendo comprar y vender derechos en el mercado libre. Los derechos de emisión se convirtieron en un activo financiero que cotiza en las bolsas de Londres, Frankfurt y Chicago, moviéndose según la oferta y la demanda.

El primer trienio 2005-2007, considerado de prueba, sirvió de rodaje para el sistema, aunque mostró un cierto número de desajustes serios. Al principio los Estados repartieron demasiados derechos gratuitos, basándose en previsiones de crecimiento que demostraron ser muy optimistas y el precio de mercado bajó mucho, recuperándose al final de este período cuando se restringió el número de derechos gratuitos para el quinquenio 2008-2012. Sin embargo, la crisis económica de los últimos años, con la caída de la actividad productiva en general, ha vuelto a bajar la cotización de los derechos que en el período 2012-2014 se están negociando por debajo de 6€ la tonelada, frente a valores de 20-25€ que mostraban las previsiones. La falta de definición clara sobre el régimen aplicable al futuro período 2013-2020 contribuye a la prudencia de los mercados.

En el año 2007, cuando OACI rechazó la aplicación de un sistema mundial de comercio de emisiones, la UE publicó una propuesta para incluir a la aviación civil en su ya operativo sistema de este tipo, teniendo en cuenta de manera exclusiva las emisiones de CO2. En enero de 2009 se publicó la Directiva 2008/101/EC, que hacía oficial el contenido de esa propuesta, a partir del 1 de enero de 2012, modificando la Directiva ETS existente.

A diferencia del resto de los emisores cubiertos por el ETS europeo, el transporte aéreo tiene un tratamiento supranacional, afectando a todos los vuelos de aviones civiles con un peso máximo de despegue certificado mayor de 5.700 kg, que despeguen o aterricen en aeropuertos del territorio de la UE. No hace distinción de nacionalidades y la cifra de 5.700 kg corresponde, más o menos, a un turbohélice regional de 15 plazas. Los emisores son los operadores, tanto privados como compañías aéreas, con una pequeña lista de exenciones que afectan a vuelos de Jefes de Estado y Gobierno, aeronaves sanitarias o de lucha contra incendios cumpliendo sus tareas, misiones de naturaleza científica y otras parecidas.

La base para el ETS eran las emisiones de CO2 anuales medias del periodo 2004-2006, calculadas con ayuda del banco de datos de EUROCONTROL. El resultado del análisis[13] ofreció la cantidad de 219 millones de toneladas de CO2, algo más de la tercera parte de las atribuidas a la aviación mundial en el año medio 2005. Los permisos gratuitos no los conceden los Estados sino la Comisión. Para el primer año de vigencia del ETS, se distribuye gratuitamente el 97% de la cifra base, 212,43 millones de toneladas, de los que un 82% se reparten proporcionalmente al porcentaje de toneladas-kilómetro transportadas por cada compañía aérea del total de vuelos incluidos en el ETS el año 2010. Un 15% sale a subasta y el 3% restante se reserva para compañías que empiecen a volar a la UE después del 2010 y empresas de muy rápido crecimiento (más del 18% anual).

El fundamento de este reparto es premiar a las compañías de alta eficiencia energética. Al repartir los permisos gratuitos en proporción a lo transportado, aquellas empresas más eficientes que emitan menos tendrán una mejor cobertura de permisos que compañías con aviones más antiguos, recibiendo los mismos permisos por llevar la misma carga de pago, pero consumiendo más combustible al hacerlo. La reserva para gran crecimiento pretende ayudar a compañías de fuera de la UE, con pocos vuelos a esta zona. Una compañía europea establecida raramente aumenta su actividad más de un 18% anual. Sin embargo, a una empresa de Iberoamérica que solo vuela diariamente a, pongamos Madrid, le basta con abrir un vuelo diario a París para crecer un 100% en sus vuelos metidos en el ETS. También se excluyen del ETS los vuelos de compañías aéreas con menos de un vuelo de ida y vuelta diario a territorio de la UE, así como los vuelos entre puntos ultraperiféricos de la UE, que son las islas Canarias (España), los archipiélagos de Madeira y Azores (Portugal) y los territorios franceses en el Caribe y el Índico, Guadalupe, Guayana francesa, Martinica y Reunión.

El control y la verificación del programa están delegados en los Estados miembros. Cada uno de ellos es responsable de controlar la aplicación del ETS a los operadores de su nacionalidad y a aquellos de países fuera de la UE, si en sus vuelos a la UE emiten la mayor cantidad de emisiones a ese país. Ello hace que la mayoría de las compañías aéreas iberoamericanas estén controladas por España, como las norteamericanas por el Reino Unido, o las de los países del este de Europa por Alemania, que son sus destinos naturales.

El funcionamiento del ETS europeo ha sufrido numerosos avatares tanto técnicos como políticos. La secuencia de hechos ha sido la siguiente:

-En 2009 se han publicado las primeras listas de operadores, indicando el país controlador. Antes de final de año, cada operador ha presentado a la Autoridad designada correspondiente para su aprobación, un plan detallado de cómo piensa contabilizar sus toneladas-kilómetro transportadas y el consumo de combustible en los vuelos incluidos en el ETS.

-Durante el año 2010 los operadores calculan sus toneladas-kilómetro transportadas, de acuerdo con el sistema aprobado y las comunican a la Comisión antes del 31 de marzo de 2011.

-En febrero de 2012 la Comisión publica las cifras de los permisos gratuitos concedidos a cada operador, de acuerdo con su tráfico del 2010. Desde principios de año los operadores empiezan a contabilizar emisiones de CO2 y toneladas-kilómetro. A mediados de este año tiene lugar la subasta del 15% de derechos de emisión destinados a este proceso. A final de año, los informes, verificados por un auditor certificado, deberían entregarse a los Estados correspondientes.

-Antes del 31 de marzo de 2013, los operadores habrán entregado a la Comisión derechos por la misma cantidad de las emisiones que realizaron en el 2012. A los que no les baste con los derechos gratuitos o adquiridos en subasta, tendrán que comprar más en el mercado libre. A los que les sobre, los podrán vender o guardar para el año siguiente.

El mecanismo está pensado para que los miembros de un mercado creciente, como el transporte aéreo, puedan mantener su desarrollo adquiriendo derechos a otros sectores económicos, donde se pueda reducir las emisiones a menor coste, como en las cementeras o la minería. Los derechos de emisión “aéreos” son legalmente distintos al resto, porque no forman parte del Protocolo de Kioto, al no estar incluidos en los inventarios nacionales. En el ETS europeo, las compañías aéreas pueden comprar “derechos Kioto”, por ejemplo, a una compañía eléctrica, pero no pueden venderle “derechos aéreos”, que solo se pueden intercambiar dentro del sector. Asumiendo que el transporte aéreo va a ser comprador neto de derechos, esta asimetría no parece preocupante.

El ETS europeo es un sistema abierto a cualquier país que quiera sumarse. En diciembre de 2009 Islandia, Liechtenstein y Noruega así lo hicieron y, posteriormente se ha unido también Croacia al integrarse en la Unión Europea a comienzos del 2013..

El principal problema al que ha tenido que hacer frente el ETS es su aplicación a aeronaves de países no incluidos en el mecanismo, lo que contraviene la recomendación de OACI y ha creado un buen número de conflictos internacionales. Esta decisión vino influida por la presión de las compañías de la UE que temían quedar en desventaja competitiva si tenían que comprar derechos de emisión, mientras que sus competidores no lo hacían. En 2010 tres compañías norteamericanas y la Asociación de Transporte Aéreo de aquel país (ATA) presentaron una demanda en un tribunal de Londres (capital del Estado que tenía asignado el control ETS de esas empresas) pidiendo que se declarara ilegal la aplicación del ETS a compañías no pertenecientes a la UE. El caso fue al Tribunal de Justicia europeo, que falló a favor de la Comisión.

En el terreno diplomático una veintena de países, entre los que se cuentan Arabia Saudí, Brasil, China, Estados Unidos, India y Rusia han mostrado alto y claro su descontento, manteniendo varias reuniones para articular una respuesta conjunta. El Senado norteamericano aprobó una proposición de Ley para impedir a sus compañías participar en el sistema; China amenazó con bloquear las importaciones de aviones Airbus, entre otras represalias comerciales; la India, por su parte, estudiaba retirar los permisos de tráfico a las compañías europeas; se analizan también posibles recursos legales ante OACI y ante la Organización Mundial de Comercio.

Ante la fuerte presión diplomática, la Comisión de la Unión Europea cedió y en noviembre de 2012 anunció que “Paraba el reloj” para dar tiempo a OACI a llegar a un acuerdo de alcance mundial. La traducción de esta parada es que la UE aceptaba incluir en el ETS solo los vuelos realizados entre dos puntos de su territorio, lo que deja temporalmente fuera los vuelos a y desde otros países.

Dejando aparte el monumental problema burocrático de recalcular todas las emisiones del año 2012 excluyendo los vuelos a y desde el exterior de la UE, lo que ha ocasionado un buen número de retrasos en los envíos de datos a las autoridades aeronáuticas, las compañías parecen haberse adaptado bien a esta nueva situación. Los únicos problemas serios han sido algunos países, como China e India, que siguen negándose a que sus compañías participen en el esquema, aunque el número de sus vuelos entre dos puntos de la UE sea ínfimo. Las negociaciones sobre cómo resolver este impasse continúan a nivel diplomático.

La UE revisará de nuevo este sistema a la luz de los acuerdos alcanzados en la 19 Asamblea General, en septiembre de 2016. Si se aprueba un sistema mundial satisfactorio, es probable que la UE adapte el ETS al nuevo régimen y desaparezca finalmente el problema.

El coste para las compañías aéreas del ETS ha sido objeto de muchas especulaciones. La cifra final depende de tres variables: el crecimiento de los servicios de cada compañía, el aumento de su eficiencia energética y el precio de los derechos de emisión. Lo primero parece que va a ser algo menor de lo esperado, por las consecuencias de la crisis financiera; la mejora de eficiencia energética seguirá moviéndose en torno al 1,5 – 2% anual, pero la gran incógnita son los precios de los derechos, en mínimos históricos debido a la atonía de la actividad económica europea. Algunos analistas, no obstante, esperan un repunte del precio a medida que se van pasando los meses y la recuperación de la economía mundial impulsa el crecimiento del tráfico, y recomiendan la compra anticipada. Otros, más pesimistas, creen que el precio de la tonelada de CO2 podría bajar hasta los 3 € a finales del presente año.

El punto medio de la mayoría de los cálculos indica una posible factura para la industria de entre 100 y 200 M€ para 2012, subiendo progresivamente en años sucesivos hasta los 600-800 M€ en 2020. Todo ello, sin tener en cuenta la posible utilización al final de este período de bioqueroseno que, según la Directiva europea, está exento de derechos de emisión, lo que supone un incentivo más para seguir investigando en él.

Madrid, 17 de Junio 2014

………………………………………………………………….

[1] BENITO, Arturo y ALONSO, Gustavo. “El impacto ambiental del transporte aéreo y las medidas para mitigarlo”, X Congreso de Ingeniería del Transporte, Granada, junio 2012

[2] UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change, Rio de Janeiro, 1992

[3] STERN, Nicholas et al. “Stern Review on the economics of climate change”, Cambridge University Press, 2006

[4] IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change, “Aviation and the global atmosphere” Cambridge University Press 1999

[5] BENITO, Arturo, “Aviación y cambio climático” 7º Curso de verano UPM, La Granja, julio 2011

[6] SAUSEN, Robert et al. “Aviation radiative forcing in 2000: an update on IPCC” Meteorologische Zeitschrift Vol. 14, No. 4, agosto 2005

[7] LEE, David et al. “Aviation and global climate change in the 21st century”, Atmospheric Environment 43, 2009

[8] BENITO, Arturo, “Airlines and emissions trading” Aviation & Climate change, Royal Aeronautical Society, London, 2006

[9] IATA, “A Global approach to reducing aviation emissions”, Ginebra, noviembre 2009

[10] http://www.acare4europe.org

[11] http://www.cleansky.eu

[12] OACI Circular 303, “Oportunidades operativas para minimizar el uso de combustible y reducir las emisiones”, Montreal 2004

[13]BENITO, Arturo, “Estimation of historical CO2 emissions” 12th World Conference on Transport Research, Lisboa Julio 2010

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