Bilateralismo, Multilateralismo y Procesos de Integración en la Negociación de Derechos de Tráfico. Puntos de Vista de la Unión Europea

El viejo orden establecido no resulta adecuado a las nuevas formas de explotación de los servicios aéreos, se dan nuevos hechos y nuevos inventos que nos permiten la comunicación en tiempo real, nuevos técnicas como la automatización que hacen cada vez menos indispensable la presencia del hombre originando entre otras secuelas el desempleo masivo y también nuevas expresiones de signo negativo como es el terrorismo aeronáutico internacional cuya manifestación extrema han sido los acontecimientos de septiembre de 2001.

Publicado en  Revista Da Revista da SBDA Direito Aeronáutico e Direito Espacial

 

 

AUTOR: Marina Donato*

I. Palabras iniciales.

El estudio de la instrumentación del intercambio de los derechos de tráfico, como fenómeno dinámico y complejo, cuyas fases y cambios, contingentes a veces, esenciales en otras, impone la adopción de una doble perspectiva.

Por una parte el análisis del ya materializado proyecto de integración del transporte aéreo europeo, paradigmático en su género, objeto de la presentación a cargo del Secretario General de Aviación Civil de España, Don Alvaro Veloso Lozano.

La otra perspectiva debe tener en cuenta la consideración de la distancia que resta todavía por recorrer para lograr una integración del transporte aéreo en el área geopolítica de América Latina y el Caribe, aspecto éste cuyo honor me corresponde desarrollar.

Nuestro enfoque quedaría trunco y sin perspectivas suficientes si no nos esforzáramos por observar el fenómeno de la integración del transporte aéreo regional en el marco de sus relaciones necesarias con la economía y la sociedad.

Al igual que otros sectores, el transporte aéreo se encuentra instalado en un período de gran desequilibrio.

El viejo orden establecido no resulta adecuado a las nuevas formas de explotación de los servicios aéreos, se dan nuevos hechos y nuevos inventos que nos permiten la comunicación en tiempo real, nuevos técnicas como la automatización que hacen cada vez menos indispensable la presencia del hombre originando entre otras secuelas el desempleo masivo y también nuevas expresiones de signo negativo como es el terrorismo aeronáutico internacional cuya manifestación extrema han sido los acontecimientos de septiembre de 2001.

La consecuencia es una especie de desconcierto general que obliga a sustituir los viejos modelos por otros nuevos. Una postura muy poco confortable que configura, si es que se me permite decirlo, un estado en perfecto desequilibrio.

Todo en la vida es cambio y adaptación, de ahí que el equilibrio no puede considerarse más que en una perspectiva dinámica, de ahí que sea necesario una actitud, como los internacionalistas dan en llamar,de fuga hacia adelante.

Según como se reaccione, en tren de adaptarse lo mejor posible a este mutante ambiente, se puede convertir o bien en un estado de difícil superación o por el contrario representará una oportunidad estimulante para la evolución del sistema internacional de transporte aéreo.

En este orden de ideas, debemos recordar que el transporte aéreo siendo una actividad económica compleja, se nutre fundamentalmente del intercambio de los derechos de tráfico que negocian los Estados entre sí, porque aún en un ambiente totalmente liberalizado, ésta atribución del Estado no es delegada.

Dentro del espectro de alternativas por la que puede discurrir el tratamiento de los derechos de tráfico, la gama de opciones estaría representada por la implantación de un régimen bilateral básico y viable en el camino por alcanzar la fórmula deseable del multilateralismo, reconociéndose como un estadio intermedio, el proceso de regionalización como fórmula de integración del sistema de transporte aéreo.

Si se enfoca la realidad que ofrece hoy día América Latina puede sostenerse sin hesitación que dicha área geopolítica está en el proceso de redefinir las posturas en el contexto internacional con dos tendencias aparentemente contrapuestas: regionalización y globalización internacional.

Los intentos de regionalización se han hecho buscando la readecuación de vínculos previos con otros mercados ahora integrados en forma diferente o más intensa y también en búsqueda de una nueva posición a raíz de la globalización de las relaciones económicas que han tenido lugar en el mundo.

De esta manera las nuevas formas de integración en América Latina persiguen una nueva estrategia que envuelve no sólo la mayor apertura de los miembros de un sistema de integración entre sí, sino también una mayor apertura comercial al resto del mundo.

En realidad esta estrategia, denominada regionalismo abierto, que modifica los anteriores modelos de integración hacia adentro, refleja la conciencia de que el acceso a los mercados mundiales es un recaudo para el desarrollo de los mercados locales.

Podemos citar el caso de la Unión Europea como ejemplo de éxito de un sistema que entiendo es de integración completamente abierto entre los estados miembros, una vez superado el período de transición que fue de doce años.

Muy diverso es el comportamiento en la latitud latinoamericana como veremos más adelante.

Muchos de los porqué y los cómo del proceso de integración del transporte aéreo latinoamericano tiene su razón de ser en el rango subordinado de la integración regional dentro de las estrategias y políticas nacionales y en el permanente predominio de las relaciones con los países centrales como los EEUU y Europa.

Todo ello se ha reflejado en más de una reunión regional en la renuencia a ceder competencias que pudieran afectar el ejercicio de la soberanía nacional, en el debilitamiento de los impulsos integracionistas cuando las condiciones de la economía y del mercado mundial abrían perspectivas mejores para los miembros considerados
individualmente.

Para apreciar mejor el alcance del proceso aerocomercial de América Latina , cuyos miembros han oscilado entre una reivindicación del proteccionismo y una tendencia a diluirse o fundirse en el mercado mundial, entre una actitud defensiva y un liberalismo a ultranza, me parece conveniente recorrer las condiciones normativas-políticas y económicas internacionales que juegan en la determinación de los procesos integracionistas en el campo del transporte aéreo.

II. Reglamentación bilateral vs. multilateral

Para una mejor comprensión del tema, conviene antes que nada, recordar una vez más los elementos básicos de instrumentación de los derechos de tráfico en las relaciones internacionales, motivo de mi relato en las Jornadas de ALADA en Ushuaia en 2002.

Cuando de “bilateralismo” se habla , no puede omitirse la mención del que fue el arquetipo de una determinada concepción de los intercambios aéreos. Me refiero al Acuerdo de Bermudas firmado el 11de febrero de 1946 entre los gobiernos de los Estados Unidos y de la Gran Bretaña, países éstos que tuvieron una marcada influencia en los trabajos en los que reposó la Conferencia interna-cional de Chicago de 1944.

En dicha evocación tampoco están ausentes las primeras manifestaciones de “liberalización” reflejadas en un elenco flexible de cláusulas destinadas a regular las relaciones bilaterales entre los dos mencionados Estados, de acuerdo a las propias necesidades de sus políticas nacionales.

Estos dispositivos normativos bajo la marcada influencia del liberalismo propio del sistema político y económico estadounidense reflejaron el punto de vista de dicho país sobre el desenvolvimiento del modo aéreo en una época en la que los Estados Unidos dominaban sin competencia el mundo de la aviación internacional.

Muchos años transcurrieron desde entonces y otras tantas fueron las concepciones de política de transporte aéreo proyectadas y aplicadas en el sector, exhibiendo signos opuestos.

Foros internacionales, regionales y nacionales se desarrollaron en procura de una fórmula de alcances planetarios para conjugar las necesidades de un modo de transporte con vocación de un rápido, seguro y eficaz intercambio de personas y bienes, en consonancia con el nivel evolutivo de cada Estado y hasta el presente, a pesar de los esfuerzos por lograrlo, el progreso alcanzado al cabo de tantas décadas, es parcial y cuestionado.

Las mayores dificultades son propias de un sector en el cual las pasiones e intereses políticos y económicos entran en juego.

En procura de un elemento neutral que defina lo que en el sector aerocomercial representa el bilateralismo, es evidente que lo hallaremos en el Doc. 9626 de la Organización de Aviación Civil Internacional, en cuyo Capítulo 2 establece “que la reglamentación bilateral es la que deciden conjuntamente dos partes, generalmente dos Estados, si bien una de las partes o ambas pueden estar constituidas por un grupo de Estados, un supra-Estado (es decir una comunidad u otra unión de Estados que actúa como un solo ente con la autoridad que le han otorgado los Estados que la integran) o bien un órgano gubernamental regional, o incluso dos líneas aéreas (por ejemplo, para determinar la capacidad o fijar precios).

De lo que en definitiva se trata es que los acuerdos bilaterales constituyen la base normativa regular del régimen sobre establecimiento y operación de los servicios de transporte aéreo, basados en el reconocimiento de la soberanía de los Estados sobre el respectivo espacio aéreo, como fuente del poder de policía que les permite y exige regular el transporte aéreo y asimismo el enfoque de acto de comercio que reviste la explotación de servicios de este tipo.

La historia del transporte aéreo internacional da cuenta de una evolución operada en materia de instrumentación de este tipo de reglamentación de los servicios aéreos.

Ya he citado lo que damos en llamar el arquetipo de acuerdo bilateral, nacido en el período post-bélico lo que no significa ignorar que en la etapa previa , especialmente en la década de los 20, ya existía esta modalidad de regulación de los servicios aéreos, aunque es dable reconocer que tan sólo representaba un insignificante número de concertaciones de este tipo.

La intención por obtener una regulación multilateral abortó en Chicago en diciembre de 1944 por la pugna de posiciones que se daba entre el principio de “libertad del aire” propugnado por los Estados Unidos y el de “orden en el aire”, enarbolado por el Reino Unido, todo lo cual condujo a la vía bilateral con vigencia temporaria hasta tanto se diesen las condiciones favorables a una gran estructuración de un acuerdo multilateral a nivel mundial, decisión adoptada por la Conferencia de Chicago, al incluir una fórmula modelo de convenio bilateral, recomendada a los Estados contratantes de la OACI.

La mayor parte de los acuerdos bilaterales en vigor son posteriores a dicha Conferencia Internacional en la que se desplegaron ingentes esfuerzos por obtener un equilibrio de las posiciones principales antedichas las que posteriormente en febrero de 1946 vuelven a encontrarse en una segunda transacción en el Acuerdo de Bermudas I y años más tarde en julio de 1977, en la versión de Bermudas II.

Los acuerdos originarios tipo Chicago son bien escasos en número y están basados en el modelo normalizado de acuerdo bilateral de transporte aéreo internacional, contenido en la Recomendación VIII del Acta Final de la Conferencia de Chicago del 7 de diciembre de 1944. Pero la capacidad y tarifas no se incluyen en las disposiciones de este modelo, asumiéndose que su exclusión implica que dichos asuntos no están reglamentados por ninguna de las partes.

Este procedimiento de reglamentación bilateral ha recibido críticas y al mismo tiempo apoyos, y en ese orden de posiciones hay quienes sostienen que representa un verdadero obstáculo para el crecimiento del intercambio de los derechos de tráfico, creando un mosaico diverso de disposiciones heterogéneas respondiendo a los diferentes puntos de vista de cada Estado signatario, frente a quienes remarcan las bondades de representar una alternativa más acorde con la composición de intereses contrapuestos y responder adecuadamente a la exigencia de permanente ajuste frente, ventajas éstas que no parecen advertirse en un acuerdo multilateral.

Después de 1978, fecha de la sanción de la “Airline Deregulation Act” en los Estados Unidos de Norteamérica, hubo todo un movimiento de influencia y presión tanto en el mercado doméstico como hacia el exterior, a través de la extrapolación de esta política de transporte aerocomercial al mundo entero por medio de la US International Air Transportation Act del 19 de febrero de 1980, predicándose sobre las ventajas de reducir y eliminar las restricciones gubernamentales sobre el ejercicio de explotación de las líneas aéreas en el acceso a los mercados y en la fijación de precios de una manera altamente competitiva.

Aparece entonces Estados Unidos jugando el rol de protagonista o de antagonista en el escenario de las negociaciones aerocomerciales, según la posición de política de transporte aéreo que se adopte.

Es interesante tener en cuenta que los líderes de ambas políticas aerocomerciales como Estados Unidos de Norteamérica y el Reino Unido todavía no cerraron sus deliberaciones sin arribar al objetivo pretendido por parte del primer país de obtener la libertad de explotación de servicios tal como la conciben.

La posición estadounidense, en la firma de casi medio centenar de acuerdos bilaterales y de un compromiso multilateral con los socios en el APEC, apunta a la supresión de toda limitación de la capacidad conjuntamente con otros componentes adicionales como ser competencia comercial, desregulación tarifaria, libertad en la elección de los puntos de acceso pero siempre manteniendo reserva en cuanto a la concesión del cabotaje y ofreciendo una restrictiva cláusula sobre propiedad sustancial y control efectivo de la línea aérea designada a punto de reservarse la facultad de denegar autorización a la empresa que aún cuando haya sido designada por la otra parte, contenga en su paquete accionario o control societario una participación mayoritaria o visible de otro país calificado por Estados Unidos como no perteneciente al círculo “amigo” del mismo.

En este punto y en el relativo a la explotación de cabotaje mantienen una política restrictiva, al presente no modificada.

A diferencia de la fórmula tradicional, que implica la regulación negociada de capacidades, de rutas y de acceso a los mercados entre los dos países sobre la base de una reciprocidad real y efectiva, cuidando el “quid pro-quo” o esa la equivalencia del intercambio de los derechos de tráfico, los cielos abiertos consisten en la liberación total de la administración de los derechos de tráfico y asuntos complementarios, tales como precios por ejemplo.

Numerosos acuerdos llamados de “cielos abiertos” se han firmado entre el gobierno estadounidense y países de Centroamérica, Europa, en procura de liberalizar la regulación de los servicios de transporte aéreo.

Los últimos tiempos registran la evolución operada en la instrumentación de las cláusulas que vertebran el contenido de los acuerdos bilaterales que, de una rigidez en el tratamiento de los elementos cualitativos (derechos de tráfico, ruta) y cuantitativos (capacidad, frecuencia), se pasó a la flexibilización parcial o total hasta llegar a la denominación de tratados de “cielos abiertos” los que representan un grupo de acuerdos basados en el juego de la oferta y demanda de los mercados, abandonando viejos principios de predeterminación o de control “ex post facto” de la capacidad, como instrumento regulador del tráfico entre las dos partes contratantes.

Si consideramos los datos empíricos, la OACI registró un número inferior a los 4.000 acuerdos bilaterales, y en el período de 1995 a 2002, se registraron 650 acuerdos bilaterales de servicios aéreos incluyendo las enmiendas y memorandos de acuerdo, más del 70% de dichos acuerdos y enmiendas contenían arreglos de tipo liberalizados destacándose la progresión experimentada que acabo de recordar, toda vez que cerca de ochenta y siete acuerdos del tipo de “cielos abiertos” fueron concluidos en dicho periodo por setenta Estados Contratantes, más de la mitad de los cuales fueron concertados entre países industrializados y los que están en vías de desarrollo. Es de remarcar que los Estados Unidos son parte en 59 de dichos acuerdos.

Chile fue el pionero en la apertura de acceso al mercado. En 1978 liberalizó las rutas nacionales y promovió la liberalización de rutas internacionales, tiene acuerdos con los EEUU, con el sistema KONA de países del Pacífico, que son de total acceso irrestricto. No así los suscriptos con ciertos países del área latinoamericana los que contienen alguna forma de restricción para el tráfico entre el territorio de la contraparte y terceros países en concepto de 5tas y 6tas libertades.

Entre Colombia y Venezuela se firmó un convenio de pleno intercambio de derechos el 8 de mayo de 1991, sustentado en el deseo político de establecer entre los dos países una efectiva integración en el campo del transporte aéreo, como singularidad no contiene como los tradicionales un cuadro de rutas, por lo que los servicios aéreos se realizarán en vuelos de ida y regreso establecidos en los itinerarios que se notifiquen a las autoridades aeronáuticas con 30 días de anticipación a su puesta en vigor, mantiene el temperamento tradicional en torno a la propiedad sustancial de las líneas aéreas;

Ecuador y Perú tienen entre sí convenios de predeterminación de la capacidad aunque hay que reconocer que la última tendencia es hacia la flexibilización, acotada a cada caso en particular, el último país Perú mantiene en su legislación de fondo (Ley nro. 27.261) el obsoleto recurso de la “compensación” aplicable para el caso que no concurra el caso de la equitativa reciprocidad para los transportistas nacionales. Por otra parte suscribió el Acuerdo Multilateral de Transporte Aéreo del Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico (APEC), hoy día sometido al parlamento para su ratificación.

Tanto Argentina como Brasil basan el intercambio de derechos de tráfico sobre una política de exigir reciprocidad real y efectiva, con un dilema serio en cuanto a la viabilidad del sistema interno de sus propias líneas aéreas. México es parte del marco NAFTA y tiene respecto de los vecinos del Norte una relación aerocomercial ajustada a las propias necesidades del turismo receptivo que llega de aquellos.

Respecto del caso centroamericano, los acuerdos concertados separadamente en 1997 con Panamá, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua con los EEUU, son prácticamente idénticos y contemplan pleno acceso a los mercados, sin restricciones en cuanto a designaciones de línea aérea, derechos de ruta, capacidad, frecuencia, código compartido y tarifas. En cuatro de los seis acuerdos también se concedieron derechos correspondientes a la séptima libertad para servicios cargueros .

El grupo TACA compuesto por la unión de AVIATECA (Guatemala) AeroNica (Nicaragua) LACSA (Costa Rica), TACA International (El Salvador) y SAHSA (Honduras), como resultado de la adquisición por parte de TACA International de participación accionaria, contribuyó a un interesante proceso de integración centroamericana a nivel interempresario.

Como más adelante indicaré, la presión ejercida especialmente por los países con mayor volumen de participación en el tráfico mundial, es imponer la liberalización a través de la vía multilateral, directa o indirectamente, esta última alternativa sería posible según esta postura a través de la intervención de los organismos de intercambio de servicios, el Organismo Mundial de Comercio (OMC).

Ello representaría una aproximación diferente de la que por la vía de acuerdos bilaterales se pretende alcanzar la liberalización en la explotación de los servicios de transporte aéreo y se la percibe como una especie de “usurpación” de facultades por parte de negociadores del comercio internacional de las que, prioritariamente, corresponden a la autoridad de aviación civil.

III. OACI vs. OMC

La ingerencia de organismos de intercambio de servicios como es el claro caso de la OMC (Organización Mundial de Comercio) tiene suma importancia toda vez que roza los elementos cualitativos de la relación aerocomercial.

Recordamos que la OMC se constituyó el 1 de enero de 1995. Ello fue el resultado de ocho años de negociaciones críticas con la Ronda Uruguay la que concluyó el 15 de diciembre de 1993 con un conjunto de acuerdos que incluía el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS). La Ronda Uruguay finalizó oficialmente en Marruecos el 15 de abril de 1994, con la firma del Acta Final que incluía también un acuerdo constituyendo a la nueva Organización Mundial del Comercio. Hace escasos días, fracasó en Cancún la V Conferencia Ministerial del Organismo, acabando la cumbre sin decisiones tomadas por falta de consenso. Europa presentó propuesta sobre transparencia en las licitaciones gubernamentales, protección de las inversiones extranjeras, facilitación de los negocios a través de la armonía de normas aduaneras y homogeneización de normas sobre defensa de la competencia.

Fuera del expreso reconocimiento de los Estados Contratantes de la OACI (188), respecto a la competencia que le corresponde a la OACI en materia de regulación
de este sector que tanta contribución tiene con el desarrollo económico y social de los pueblos, vertida en todos los documentos orientadores como lo representan tanto las resoluciones de las últimas asambleas, en particular la 33a. como las decisiones del órgano ejecutivo(
 el Consejo), no puede omitirse una clara tendencia de participación en este sector como otros tantos servicios, telecomunicaciones, marítimo, bancario, seguros, de la OMC por el interés en la inclusión dentro del Anexo GATS sobre transporte aéreo, un mayor número de elementos constitutivos de la explotación aerocomercial.

Debe dejarse de lado los diversos puntos de vista ideológicos o doctrinarios que en torno a este tema ocupa el debate de quienes se interesan por el modo aéreo y lo que se impone es aplicar un criterio o temperamento pragmático para que ya sea en forma conjunta, cooperativamente, pueda obtenerse el máximo beneficio del sector aerocomercial en materia de transparencia en la competencia, tanto como en las modalidades de operación.

Este enfoque necesariamente nos lleva a indagar cual es el efectivo rol reservado a la OACI en momentos en los que en el mundo entero acrecen ideas de globalización y de flexibilización.

Tanto la organización de aviación civil como el organismo de comercio, son agencias multilaterales que carecen de fuerza mandatoria las decisiones que sus órganos competentes adopten.

Sin embargo, frente a la multisectorial acción que le cabe al Organismo Mundial de Comercio (OMC), la OACI institucionalmente y ello le viene directamente de lo consagrado en el Convenio de Chicago de 1944, tiene responsabilidad directa en los asuntos de aviación civil, cuyo importante rubro lo representa el transporte aéreo.

Me asaltan una serie de inquietudes como la que plantea el interrogante del ¿porqué inventar para el futuro una nueva estructura para negociar los asuntos del transporte aéreo?

Y seguidamente se nos cruza otra preocupación, ¿acaso el Acuerdo General de Comercio y Servicios (GATS) y la OMT contienen la respuesta a esta inquietud?

Y a continuación esta otra ¿Es exclusivo de este Acuerdo los principios de no discriminación, transparencia y acceso al mercado aéreo para todos en el sistema de transporte aéreo internacional? ¿O acaso la OACI omite lo que en rigor se trata, es decir de crear las condiciones favorables a una competencia leal?

Si así pensamos estamos olvidando lo que representa el mismo punto de partida de la organización de la explotación del servicio aéreo en sí.

En efecto, tanto el Preámbulo del Convenio suscripto en Chicago en 1944, como el artículo 44 y concordantes, consagran precisamente lo que algunos pretenden adjudicar únicamente al Organismo Mundial del Comercio.

También se olvida del resultado de un rico intercambio de opiniones aeropolíticas habidas en la que fue la Cuarta Conferencia Mundial de Transporte Aéreo, en noviembre de 1994 y las conclusiones luego adoptadas en resoluciones en la 32 Asamblea (Res A32-17)en un paquete denominado Declaración refundida de las políticas permanentes de la OACI en la esfera del transporte aéreo, complementada por una decisión del Consejo adoptada en noviembre de 1999, todas ellas hacen referencia a la función de la organización internacional en la articulación de criterios de orientación sobre reglamentación del transporte aéreo internacional, teniendo en cuenta los aspectos de seguridad y protección, la participación de todos los Estados contratantes, las características especiales de las estructuras del transporte aéreo internacional y los arreglos de reglamentación así como también de cooperación entre la OACI y otras organizaciones internacionales (OMC, la OCDE, entre otras).

Por otra parte, es saludable pensar en los resultados a los que en forma reiterada persiguió el GATT durante laboriosos años de intensa búsqueda en materia de intercambio libre de bienes y su colisión continua ante el monopolio de los Estados, subsidios, privatización, protección laboral, “dumping”, como parte del proceso por alcanzar un marco mundial multilateral en el foro del GATT y GATS. Si esas enormes dificultades aún subsistentes prevalecen en materia de bienes, la complejidad que ofrece el intercambio de servicios, tal el caso del transporte aéreo, no pareciera que en el horizonte medio se alcance algún éxito.

Limitados y acotados asuntos van desarrollándose con bastantes dificultades en su progreso y no resulta ignorado el escaso número de adhesiones del Anexo de transporte aéreo que involucra temas como elmantenimiento y reparación de aeronaves, venta y comercialización de los servicios de transporte aéreo, excepción hecha de emisión de billetes, los sistemas de reserva por computadora (SRC), tres materias sometidas al marco del GATS, con un cargo de revisión de su desarrollo cada cinco años, no han demostrado hasta ahora sino modestos alcances.

¿Puede en consecuencia esa magra plataforma de asuntos habilitar a un ensanchamiento del ámbito material y espacial de aplicación de las normas GATS a los derechos esenciales del transporte aéreo internacional o en cambio, ello está evidenciando que la pretensión es artificial?

En la negociación del GATS, los Estados realizaron compromisos específicos sobre el acceso a los mercados y el trato nacional. Un compromiso específico a conceder acceso a los mercados constituye una obligación de no imponer limitaciones a los servicios y a los proveedores de servicios de todos los demás miembros, por ejemplo exigiendo que ningún servicio se proporcione por medio de cierto tipo de empresas conjuntas, o bien limitando la participación de capital extranjero en las operaciones de los proveedores de servicios.

Los servicios de transporte aéreo se incluyeron en el GATS debido a que las partes que negociaron dicho acuerdo no deseaban excluir ningún sector de la liberalización progresiva.

A fin de incluir el transporte aéreo en un Anexo sobre Servicios de Transporte Aéreo en dicho acuerdo, se excluyeron concretamente del GATS los derechos de tráfico, independientemente de la forma en que se conceden y los servicios relacionados con su ejercicio. Quedaron bajo la órbita, la reparación y mantenimiento de aeronaves, la venta y comercialización de servicios de transporte aéreo y los sistemas de reserva por computadora (SRC).

Los alcances de las obligaciones de un miembro sobre los tres servicios que acabo de señalar dependen de las exenciones sobre Nación Más Favorecida (NMF) que adoptó los compromisos específicos respecto al acceso a los mercados y al Trato Nacional y las condiciones y restricciones sobre dichos compromisos específicos.

Además, es importante que topemos con los que a mi entender son las grandes dificultades de una eventual aplicación al campo del transporte aéreo del marco multilateral GATS.

Me refiero a los principios de Transparencia, Nación Más Favorecida y al Trato Nacional.

La obligación de dar a publicidad leyes, regulaciones, prácticas que afecten proveedores extranjeros de servicios es un componente importante del Acuerdo de Servicios GATT.

En cierta medida, lo dispuesto por el mismo Convenio de Chicago de 1944 se orienta en el mismo sentido al requerir de los Estados Contratantes el registro de lo negociado sobre transporte aéreo (Artículos 81 y 83).

En teoría, esta exposición pública de lo acordado es esencial para eliminar todo tipo de restricciones y desalentar el establecimiento y difusión de las mismas. Indudablemente que ello representa un principio sano pero merece ciertas reservas cuando de prestación de servicios de transporte aéreo se refiere en los que la evaluación de los intereses se basa en particulares necesidades del Estado que está negociando los mismos. La entidad de la red de servicios en materia de transporte aéreo juega en función de equivalencia de acceso al mercado más que de reducción de barreras, inclusive para los países industrializados más inclinados a un enfoque que garantice la reducción o eliminación de ciertas y específicas restricciones o barreras.

El trato de la Nación Más Favorecida, según el cual se otorga a todas las partes sin discriminación un trato no menos favorable que el que se otorga a cualquiera de las partes. Es una obligación general del GATS, es decir una obligación que se aplica incondicionalmente a todos los servicios, incluyendo aquellos respecto a los cuales la parte en cuestión no se haya comprometido específicamente en materia de acceso a los mercados o trato nacional.

Pueden haber exenciones respecto a determinados servicios incorporándolos en una lista. Así por ejemplo una parte puede variar el grado de liberalización de un servicio, ya sea notificando la exención de la NMF o adoptando compromisos particulares en materia de acceso a los mercados y trato nacional.

La efectiva aplicación de los citados conceptos de acceso al mercado y reciprocidad entrañaron muchas dificultades, ofrecidas justamente por aquellos países que tanto predican las bondades de las negociaciones multilaterales y llevaron al uso de exenciones individuales para actividades específicas en procura de hallar soluciones al tema de la aplicación de la cláusula de la Nación Más Favorecida.

Por otra parte como resultado de la aplicación incondicional de la MFN, puede coartar el margen de los gobiernos para conformar paquetes de derechos con los que debe negociar bilateralmente para preservar a las empresas aéreas que designe frente a prácticas desleales de competencia que pueden darse de la contraparte. No pareciera que las reglas del GATT den suficiente garantía en este terreno en los que juegan desde subsidios encubiertos hasta precios predatorios.

Ello sin contar que es necesario aún en ese caso el transcurso de un período para que el acuerdo sea alcanzado o puesto en ejecución en un entorno de significativo número de adherentes.

Algo similar ocurre con el principio de Tratamiento Nacional, respecto del cual los países participantes no están obligados para tratar a los servicios extranjeros como nacionales.

Este principio para los servicios internacionales requiere que no exista discriminación entre los transportistas nacionales o domésticos y los extranjeros. Este tema aún en países de alta liberalización como los Estados Unidos de Norteamérica, no resulta aplicable de cara al ejercicio de derechos de cabotaje. Por ejemplo, líneas aéreas cuya titularidad o control es ejercido por ciudadanos extranjeros no pueden servir tráfico de cabotaje en los Estados Unidos tanto como en otros países, salvo caso de autorización extraordinaria.

El GATS persigue a través de la revisión quinquenal del Anexo dedicado al transporte aéreo, la posibilidad de ampliar su cobertura de los servicios de transporte aéreo. Este tipo de ampliación podría operarse a través de la eliminación de exenciones de la NMF así como limitaciones sobre compromisos específicos para varios sectores de servicios incluyendo los tres servicios de transporte aéreo que figuran en el correspondiente Anexo, así como la incorporación de otros servicios como los de carga, fletamento.

Ello crearía un régimen de reglamentación distinto al existente en materia de reglamentación entre los Estados que adhieren al GATS y entre aquellos que no son parte del Acuerdo. Este doble sistema permite a las partes en el GATS decidir en sus relaciones con los Estados que no son miembros del GATS si les conceden el mismo trato que se concede a las partes en el GATS

En vista de la potencialidad de conflictos entre la OACI y la OMC (Organización Mundial de Comercio), en las conclusiones de la Conferencia Mundial de Transporte Aéreo de la OACI se reafirmó la función constitucional del organismo internacional para tratar el transporte aéreo internacional, garantizándose que las características particulares del transporte aéreo internacional, así como sus estructuras, acuerdos y arreglos reglamentarios, sean plenamente comprendidos y tomados en consideración en las negociaciones sobre comercio de servicios.

Esa política fue recogida en la Resolución A 31-12, y establece la relación entre la OACI y los organismos relacionados con el comercio de servicios.

Por otra parte, la pretensión de alcanzar la libertad de acceso a los mercados con utilización de esta vía demandará más tiempo que proceder como hasta ahora está demostrando la experiencia reflejada en la OACI en la que se registran con mayor asiduidad, acuerdos más flexibilizados en materia de intercambio de derechos de tráfico e inclusive los llamados “de cielos abiertos”.

Lo precedentemente expuesto me lleva a considerar que la liberalización como hecho irreductible devendrá a través del regionalismo como etapa intermedia entre el bilateralismo y el multilateralismo como fórmula estructural más apta al ritmo e interés de los Estados participantes en el sistema de transporte aéreo internacional.

IV. Regionalismo como proceso integrador.

En este punto es necesario que se tome en consideración la existencia de variada suerte de procesos de integración. Hay quienes se refieren a una integración vertical para diferenciarla de la horizontal,teniendo como referente el grado de vínculos y su jerarquización entre los diversos elementos o miembros que componen las mismas.

El proceso de regionalización de la economía mundial se manifestó en la región latinoamericana, mediante los nuevos impulsos dados a la integración del área, la que cobra mayor fuerza en la década de los 80.

La visión de una “patria latinoamericana” respondió entre otras razones, alcanzar economías de escala a través del establecimiento de una zona ampliada de libre comercio. Este concepto integracionista fue cobrando forma en la zona andina, en los países del Cono Sur y posteriormente retomado en la Iniciativa para las Américas propuesta por EEUU, la que contempla la creación de una zona de libre comercio.

Asimismo debe tenerse presente que se da en la práctica una gama progresiva sobre la profundización de la integración que va de un área de preferencia arancelaria (ALADI), pasando por la asociación de libre comercio (NAFTA), la unión aduanera (MERCOSUR en forma parcial, incompleta), mercado común (Pacto Andino o Comunidad Andina) y la unión económica y monetaria y agregaría científica, cultural (Acuerdo de Maastricht, cubriendo las dos primeras cuestiones).

Un sobrevuelo sobre el desenvolvimiento de los procesos integracionistas en el área, nos permitirá cobrar conciencia de los porque y cómo aún América Latino sigue buscando afanosamente su destino en el concierto de las naciones del orbe.

Es de reconocer que en los primeros intentos de integración económica en América Latina CEPAL desempeñó uno de los principales roles como defensor y promotor de la idea integracionista, como gestor de las negociaciones que llevaron a la suscripción del Tratado de Montevideo.

En efecto, en la Conferencia de la Organización de Estados Americanos, celebrada en 1957 en Buenos Aires, se votó una resolución que contenía la recomendación sobre la conveniencia de establecer gradual y progresivamente en forma multilateral y competitiva un mercado regional latinoamericano. En el orden operativo se recomendó al Consejo interamericano económico y social que participe junto a la CEPAL en los estudios y tareas tendientes a la creación de dicho mercado regional.

¿Como el mercado común regional debía abarcar toda América Latina? Se tenía la idea que la zona preferencial sería el punto de partida, y debía constituirse con el mayor número posible de países de la región, quedando abierta a la incorporación de los otros. Es de recordar que CEPAL fue contraria a toda limitación al acceso que significara el riesgo de formar agrupamientos más pequeños, toda vez que en su opinión, luego de un cierto tiempo en vez de un vasto mercado común latinoamericano se tendría una serie de constelaciones subregionales con tan escasa comunicación como la que lamentablemente se da actualmente en América latina.

Conforme al entorno internacional, el medio para lograr esta dimensión latinoamericana era aplicar plenamente la cláusula de la nación más favorecida, limitando al máximo el número de excepciones.

A tales efectos, se sugirieron diferentes ritmos y niveles de desgravación de modo de ofrecer a los países menos desarrollados la posibilidad de mantener una protección mayor y de gozar respecto de los más avanzados de la zona, márgenes preferentes de desgravación.

Es de notar que este tipo de concesiones especiales y sin reciprocidad constituían una verdadera innovación en la integración económica.

Se aceptó el rol predominante de los mecanismos del mercado y el principio de la libre competencia en el funcionamiento del mercado regional, manteniendo los gobiernos, el rol de crear las condiciones propicias para que la iniciativa privada actuase eficazmente dentro del mercado.

Pero al mismo tiempo, a fin de evitar los desequilibrios nacionales fruto del juego del mercado se preveían algunos mecanismos correctores tales como el tratamiento preferencial para los países de desarrollo incipiente y la aplicación del principio de reciprocidad.

Posteriormente, la constitución de un área de preferencias comerciales se transformó en el establecimiento de una zona de libre comercio. Fue promovida por los países del Cono Sur y se adecuaba a las exigencias del sistema formal del GATT y la posición de los EEUU frente a la integración latinoamericana.

Los debates y negociaciones intergubernamentales dieron como resultado una fórmula ecléctica entre los partidarios de la formación de un mercado común latinoamericano y los que postulaban una simple multilateralización de los convenios bilaterales ya existentes.

Los países optaron por la zona de libre comercio , que permitía obtener cierto respaldo y asentimiento de los centros del poder internacional y no menoscabar la concepción política de base nacional que existía en esos momentos. De ahí que los países conservarían todo el poder de decisión para establecer políticas comerciales autónomas frente a terceros países y por consiguiente para continuar sus tradicionales y complejas relaciones con Europa y EEUU.

Así en el desenvolvimiento del proceso integracionista, ALALC fue constituida por el Tratado de Montevideo, suscripto el 18 de febrero de 1960 y entró en vigor en junio del año siguiente. Fueron signatarios, Argentina, Brasil, Chile, Méjico, Paraguay, Perú, Uruguay, posteriormente se adhirieron Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela.

Es de remarcar que el Tratado de Montevideo se tuvo en cuenta la expansión de los intercambios comerciales entre los países miembros ya antes de finalizar la década de los años sesenta se puso de manifiesto el estancamiento del mecanismo de las negociaciones anuales y trienales, de las que debía resultar la lista común, faltando voluntad política para cumplir los compromisos contraídos.

De ahí que puede sostenerse que el funcionamiento de la ALALC fue insatisfactorio, dando pábulo a críticas e intentos de renovación que se concretaron posteriormente con la sustitución por ALADI

Hacia fines de los años sesenta frente al estancamiento de las negociaciones en el seno de ALALC y los magros resultados obtenidos, surgieron otros esquemas subregionales como el Grupo Andino y la Cuenca del Plata, acciones parciales y bilaterales de cooperación e integración y se vuelven nuevamente dominantes las formas nacionales de incentivos al comercio exterior.

Por carecerse de mecanismos de convergencia se va hacia una etapa de dispersión, prueba de lo mismo es la constitución del SELA.

El Grupo Andino se inició en el proceso de agosto de 1966 con la Declaración de Bogotá y culmina en mayo de 1969 con la suscripción del Acuerdo de Cartagena por la insatisfacción de los países andinos como medianos y pequeños de la ALALC frente a las escasas posibilidades de este foro para un buen esquema integracionista.

El 12 de agosto de 1980 el Consejo de Ministros de relaciones exteriores de los países miembros de ALALC suscribieron el 12 de agosto de 1980 el nuevo tratado denominado como Tratado de Montevideo de 1980, creando la Asociación Latinoamericana de Integración- ALADI en reemplazo de ALALC. Entró en funcionamiento en marzo de 1981.

Al igual que el anterior, el Tratado es de naturaleza multilateral, institucional y permanente, tipo tratado-marco, que establece los principales objetivos, instrumentos, mecanismos e instituciones, sin entrar en una regulación detallada, dejando dicha tarea a los órganos establecidos.

A mediados de la década de los 80 y en la de los 90, las relaciones intra-latinoamericanas se articularon a través de diversas modalidades, ya sea a nivel subregional y también en bloques bilaterales. Así México suscribió con EEUU y Canadá en octubre de 1992 la formación de una zona de libre comercio conocida como NAFTA, (North American Free Trade Association), entró en vigencia el 1 de enero de 1994 y creó una de las zonas de libre comercio más grande del mundo. Chile posteriormente se adhirió.

Colombia, México y Venezuela (Grupo de los Tres, G-3) intentaron llegar a constituir también una zona de libre comercio en 1995 y el acuerdo fue suscripto en la reunión de Cartagena de Presidentes en junio de 1994. En dicho acuerdo los tres países acordaron profundizar la integración en base a los acuerdos bilaterales mediante un instrumento idóneo conducente al libre acceso al mercado. En América Central, el sistema de integración más antiguo de la región latinoamericana comenzó a partir de 1992 a funcionar como unión aduanera parcial que debía completarse a fines de 1994.

Otra experiencia interesante es la Cumbre de las Américas, la primera de las cuales se celebró en 1994 en Miami coincidiendo con una época de profundos cambios para todo el continente americano. En dicha oportunidad los jefes de gobierno establecieron un nuevo sistema de cooperación entre los países de las Américas desde el Círculo Polar Artico en el Norte hasta Tierra del Fuego en el Sur. El nuevo sistema de cooperación supuso un
cambio en la estructura tradicional de la cooperación interamericana, dejando de estar centrada en las comunicaciones a través de la OEA para convertirse en un nuevo sistema ampliado que contiene dicha entidad, otras organizaciones internacionales como ser el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas, como miembros de la sociedad civil inclusive los ONG.

Cuatro años más tarde, tuvo lugar en Santiago de Chile en 1998 la Segunda Cumbre de las Américas, anunciándose un Plan de Acción que abarca cuatro asuntos de la Cumbre, integración económica, democracia y derechos humanos, educación y pobreza y discriminación.

En 2001, en la ciudad canadiense de Québec se reunió la tercera cumbre, los 34 jefes de gobierno democráticamente escogidos de América del Norte, Centroamérica, América del Sur y el Caribe informaron sobre los avances de acuerdo con los intereses hemisféricos de paz y prosperidad de las Américas en el siglo XXI.

En dicha oportunidad, los jefes de Estado y de Gobierno de las Américas decidieron aceptar el ofrecimiento del Gobierno argentino para ser sede de la Cuarta Cumbre de las Américas.

En la declaración final, entre otros compromisos, los jefes de Estado y de Gobierno adoptaron un Plan de Acción para fortalecer la democracia representativa, promover una eficiente gestión de gobierno y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales. Buscaron crear mayor prosperidad e incrementar las oportunidades económicas y, al mismo tiempo, fomentar la justicia social y desarrollar el potencial humano.

En el aspecto económico, manifestaron que las economías abiertas y libres, el acceso a los mercados, el flujo sostenido de las inversiones, la formación de capitales, la estabilidad financiera, políticas públicas adecuadas, el acceso a la tecnología y el desarrollo y capacitación de los recursos humanos, son claves para reducir la pobreza y la inequidad, elevar los niveles de vida y promover el desarrollo sostenible.

Además acogieron el progreso significativo logrado hasta la fecha para el establecimiento de un Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), incluyendo la elaboración de un borrador preliminar del Acuerdo.

Se dejó constancia que instruyeron a los respectivos ministros que aseguren que las negociaciones del Acuerdo ALCA concluyan, a más tardar, en enero de 2005, para tratar de lograr su entrada en vigor lo antes posible y no más allá de diciembre de 2005. Se añade que el Acuerdo deberá ser equilibrado, comprensivo, y congruente con las reglas y disciplinas de la OMC (Organización Mundial del Comercio) y deberá constituir un compromiso único. Otorgaron gran importancia a que el diseño del Acuerdo tenga en cuenta las diferencias en tamaño y niveles de desarrollo de las economías participantes.

Al respecto, cabe recordar que el proceso abarcará nada menos que 34 países con 800 millones de habitantes que generan el 40% de la producción mundial. En el ALCA coexisten países muy desarrollados como EEUU y Canadá, con países de desarrollo intermedio como México, Chile y los miembros del MERCOSUR.

Es sabido que el gobierno estadounidense quería acelerar el paso y anticipar la fecha de puesta en vigencia al año 2003, pero no encontró consenso suficiente en el Cono Sur donde la propuesta provoca notorias resistencias que de alguna manera quedaron expuestas en la Cumbre de Québec.

Todo parece indicar la inexorabilidad del proceso de integración hemisférica en plazo cierto y en el término que resta es de desear que el proceso avance en forma ordenada, consensuada, armónica que evite asimetrías, desequilibrios sectoriales porque de persistir las mismas el objetivo integrador se vería frustrado.

En este intento de sobrevuelo sobre el telón de fondo integracionista latinoamericano debe citarse al MERCOSUR constituido por el Tratado de Asunción firmado el 26 de marzo de 1991 entre cuatro países signatarios, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.

Este acuerdo comprometió a los estados a la adopción de una política común frente a terceros países y a la coordinación de posiciones en foros económicos, comerciales, regionales e internacionales. Así la Decisión 15/91 dispuso cómo efectuar la coordinación de posiciones de los estados parte especialmente en el GATT, en ALADI y ante la Comunidad Europea, ahora Unión Europea.

Es de hacer notar que el MERCOSUR intentó ser un modelo sintético de la experiencia europea. Se propuso establecer elementos de integración que en Europa requirieron un período de aproximadamente unos 12 años así como el necesario proceso de decantación y maduración que llevó casi 30 años.

En torno al transporte aéreo, este marco insertó en 1998 el modo aéreo dentro del marco de integración económica suscrito en 1991. Hasta ese momento, la política brasileña había excluido el modo aéreo del marco del Tratado de Asunción, con la excepción hecha de la fijación de una tarifa de promoción turística denominada MERCOSUR Air Pass que no fue aplicable en todos sus alcances.

Posteriormente en 1998, la política de Brasil cambió al presentar una propuesta de Anexo Sectorial sobre Transporte Aéreo para incluirse en el marco del Protocolo
de Montevideo sobre el Comercio de Servicios del MERCOSUR. Se consagra la liberalización del comercio de servicios en la subregión en un plazo de diez años, la propuesta brasileña remite al Acuerdo sobre Servicios Aéreos Subregionales, fijando la liberalización del sector para el año 2008.

Huelga reconocer que la experiencia europea brinda importantes elementos hacia un mercado común desde una unión aduanera, entre los que debo poner de relieve la existencia de un tribunal de justicia permanente y fácilmente accesible para los estados miembros, para los órganos del sistema y para los particulares.

Si lo que se desea es un mercado común o de unión aduanera sin llegar a un sistema institucional complejo se requieren que las normas comunes de un sistema de integración deben ser interpretadas y aplicadas en forma simétrica y eficiente, y ello se obtiene con la creación de un tribunal permanente que interprete el derecho destinado a su aplicación.

Si enfocamos el MERCOSUR de cara al proceso integrador hemisférico ALCA, surgen las dificultades de una zona de libre comercio con grandes imperfecciones a la par de ser el MERCOSUR un área aduanera común con múltiples deficiencias, toda vez que ofrece como hemos anticipado la falencia de no contar con un decisivo progreso institucional, en la elaboración de políticas tributarias, monetarias, fiscales de transporte comunes a los cuatro países así como en la unificación de los necesarios marcos regulatorios aplicables a todos los sectores (económicos, migratorios, laborales y sociales).

Ahora bien en torno al asunto específico del transporte aéreo, sector adscrito a las economías regionales y nacionales, la marcha de los acontecimientos está demostrando a las claras que no es posible en el horizonte medio instalar la idea de un cambio radical en la concepción instrumental de intercambio de los derechos sustanciales de acceso al mercado aéreo.

Se deberá transitar un período puente en el cual ingresa como válida alternativa la estructura regional para la negociación aerocomercial.

Comunidad Andina

En junio de 1991, la Comisión del Acuerdo de Cartagena adoptó un régimen acotado de “cielos abiertos” en la Decisión 297, aplicable para los Estados miembros del Pacto Andino (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela).

Es de recordar que respecto de los Estados que no son parte, se admite la realización de vuelos de carga no regulares entre los Estados miembros y no miembros del Acuerdo, se intercambian los derechos de quinta libertad con los Estados que no son miembros del Acuerdo en condiciones de equidad y compensación adecuada.

Comunidad del Caribe

Concertado el 6 de julio de 1996 por 14 Estados del Caribe (Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, Montserrat, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Suriname y Trinidad yTobago).

En torno a los Estados que no son parte, la Comunidad del Caribe no afecta a los acuerdos y arreglos o las autorizaciones en materia de licencias de explotación u otras semejantes de alcance bilateral que se encuentren vigentes entre un Estado Miembro y otro que no lo es.

Acuerdo de Fortaleza

El acuerdo sobre servicios aéreos subregionales celebrado 17 de diciembre de 1997 (Argentina, Brasil,Paraguay, R.O.del Uruguay, posteriormente adhirieron Bolivia, Chile y Perú).

Este acuerdo no contiene ninguna disposición concreta en cuanto a los Estados que no son parte, pero se admiten otros Estados de Sudamérica, exigiéndose la aprobación unánime de los Estados Parte, de ahí que tanto Bolivia, Chile y Perú han adherido al acuerdo inicialmente suscripto por los cuatro países.

A los efectos de apreciar los alcances de estos tres importantes procesos subregionales de integración aerocomercial, parece oportuno destacar que en líneas generales contienen disposiciones comunes como ser el ámbito de aplicación material orientado a los servicios aéreos regulares, aun cuando por ejemplo la Comunidad Andina prevé cierto tipo de disposiciones aplicables a los vuelos exclusivamente de carga y los todo comprendido en el supuesto de pasajeros en lo que hace a servicios de carácter no regular de transporte, disposiciones que no encontramos en forma expresa en los dos restantes acuerdos.

No me referiré a proyectos valiosos como la creación de la Flota Latinoamericana de Carga, en la que intervino como consultor el Prof. Dr. Tapia Salinas así como la iniciativa de la CAF orientada a la financiación de equipos sujeta a condición de una explotación conjunta entre las líneas aéreas de los países andinos.

Dichos importantes proyectos lamentablemente no fueron tomados con la seriedad que ameritaban y muchas de las dificultades por las que atravesó y sigue instalada en la industria aérea de América Latina son atribuibles a la ausencia de planificación y coordinación.

Tampoco escogeré el análisis de una realidad COCESNA, Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea (Honduras, Nicaragua, Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Belice) verdadero ejemplo de integración centroamericana, conjuntamente con ACSA , Agencia Centroamericana para Seguridad Aeronáutica, entidad que responde a la preservación de parámetros de seguridad, porque ambos paradigmas integrativos que datan de 1959 el primero de ellos y de fines de 2000 el segundo tienen como misión la protección de los servicios de navegación aérea, la seguridad aeronáutica y no cae en dicha competencia lo relativo a los aspectos comerciales de la aviación.

Gustaría de mostrar esquemáticamente las principales disposiciones que sobre los elementos cualitativos y cuantitativos están contenidas en este tipo de acuerdos regionales de la América Latina y el Caribe.

Me refiero a puntuales asuntos como la forma de concesión de las llamadas “libertades del aire”, tercera, cuarta, quinta y sexta, la designación múltiple, la propiedad y control efectivo de las líneas aéreas, el elemento cuantitativo por excelencia como es la capacidad, todos los cuales confieren carácter singular a cada uno de estos acuerdos subregionales.

A tales efectos presentaré a continuación un cuadro con la selección de asuntos precedentemente indicados.

Comunidad Andina 1991 Comunidad del Caribe 1996 Acuerdo de Fortaleza 1997

Tercera y Cuarta libertades

Las contempla Se permiten y con notificación previa, los servicios de taxi aéreo pueden sujetarse a condiciones en materia de embarque Las contempla pero únicamente en caso de rutas que no sean objeto de acuerdos bilaterales

Quinta y Sexta libertades

Admite caso de quintalibertad, la sexta no se menciona expresamente Se admite intercambio de quinta libertad entre los miembros sujeto a condiciones recíprocas y liberales, la sexta libertad no está mencionada Se permite la quinta y sexta libertades únicamente bajo consentimiento de los Estados concernidos

Designación múltiple

Se admite múltiple designación Se admite, a excepción que origine pérdida financiera grave para transportadores aéreos existentes y autorizados por los Estados La múltiple designación es aceptada

Propiedad sustancial y control efectivo

Se remite a la legislación nacional (legalmente constituidos en el país miembro del Pacto que designa al transportador aéreo Propiedad y control de uno o varios Estados miembros o nacionales de los mismos “comunidad de intereses” No existe disposición específica, sin embargo hay referencia al cumplimiento de requisitos legales y reglamentarios del Estado designante.

Capacidad

Libre ejercicio derechos de tercera libertad, oferta de vuelos no regulares por cuarta y quintas libertades, pero rutas de servicios regulares no debe poner en peligro viabilidad económico de estos últimos Suministro con coeficiente de carga razonable, capacidad adecuada para satisfacción demanda actual y prevista en condiciones razonables para transporte de pasajeros, carga y correo en rutas especificadas. Se permiten limitaciones en materia de designación múltiple y operaciones de taxi aéreo Debe adaptarse al tráfico posible en cuestión. Los Estados participantes concedieron capacidad propuesta por líneas aéreas para evitar capacidad excesiva que no se ajuste al tráfico posible, teniendo en cuenta limitaciones técnicas de los aeropuertos

Competencia leal

Se aplica normas Pacto Andino s/ competencia No discriminación y prácticas de competencia desleal No discriminación y prácticas competencia desleal

Si lo confrontamos con el desarrollo gradual de acuerdo regional operado en el ámbito europeo, es evidente que el saldo no es muy enriquecedor. Los tres acuerdos mencionados contienen como ya destaqué dispositivos semejantes, como el ámbito de aplicación a los servicios aéreos regulares y el otorgamiento sin restricciones de la primera y segunda libertades (sobrevuelo y escala técnica). Las diferencias se aprecian en los elementos cuantitativos, como las tarifas, capacidad, designación múltiple, como así también en lo concerniente a los cualitativos (quinta libertad).

En este último aspecto la Comunidad Andina reconoce la quinta libertad e insinúa la admisión de la sexta aún cuando no la menciona como tal. La Comunidad del Caribe manifiesta que los miembros pueden intercambiar entre sí la quinta libertad en condiciones recíprocas y liberales, tampoco se menciona la sexta libertad. El Acuerdo de Fortaleza permite el ejercicio de la quinta y sexta libertad, pero únicamente con el consentimiento de los Estados en cuestión.

La interrelación y el progreso de las acciones flexibilizadoras en estos emprendimientos regionales no tuvo el éxito esperado y puede sostenerse que hasta el presente no puede hablarse de una zona integrada en materia aerocomercial.

Renglón aparte merece la consideración de la CLAC (Comisión Latinoamericana de Aviación Civil, 21 Estados Miembros, a futuro la Comisión Panamericana de Aviación Civil-COPAC con potencial ingreso de EEUU y Canadá en virtud de la Resolución A13-1), se trata de una organización de cooperación, la soberanía de los Estados miembros, tanto como su igualdad jurídica subsisten cualesquiera sea su importancia real.

Se constituyó en México en 1973 y al cabo de 30 años de vida podemos sostener que su mayor falencia es no contar con el respaldo representativo de nivel decisorio del más alto nivel gubernamental, lo que le resta eficacia en su accionar, requiriendo necesariamente un cambio en su enfoque e integración.

Por otra parte la AITAL (Asociación Latinoamericana de Transportadores Aéreos), con más de una treintena de líneas aéreas pertenecientes a países de la región, cuenta habida de la situación altamente deficitaria de la mayoría de las asociadas, se encuentra muy dependiente de las actitudes y aptitudes de los gobiernos que tienen a su cargo la responsabilidad reglamentaria del sector.

V. Elementos críticos en el proceso integracionista en Latinoamérica

Acceso a los mercados: Desde hace tiempo se viene preconizando la necesidad de una progresiva flexibilización en el otorgamiento de los derechos de tráfico y principalmente con las llamadas quintas libertades extra-regionales, para ir de la paradoja al paradigma del concepto de liberalización del mercado regional. La CLAC, o COPAC en el futuro, ha venido trabajando a través de declaraciones y resoluciones tendientes a remover las dificultades que entrañan las disimilitudes en materia de acceso a los mercados pero sin mayor éxito en el empeño.

Nacionalidad líneas aéreas: Otro importante elemento en la órbita regulatoria de transporte aéreo es también el mantenimiento de restricciones a la inversión de capital extranjero en las líneas aéreas nacionales por aquel concepto tradicional de la propiedad sustancial y control efectivo en las empresas aéreas y que también campea en países de alto desarrollo como los EEUU.

Fuera de lo comentado en lo referente a la Comunidad Andina de Naciones que estableció el Acuerdo de Cartagena en las Decisiones 297 y complementarias que las líneas aéreas tendrán la nacionalidad del país designante y conforme a los recaudos legales del mismo, la Resolución de la CLAC A14-1 reitera el mismo principio en la casi mayoría de los acuerdos bilaterales de la Región todavía se conserva un criterio tradicional sobre este importante asunto para evaluar la naturaleza de la empresa designada, con reservas del derecho cuyo uso es facultativo, de denegar o revocar el permiso de explotación de un transportador si no se tiene la certeza que dicho transportista es de propiedad mayoritaria y está efectivamente controlado por nacionales de la parte designante.

En la práctica a los efectos de admitir una ampliación de fuentes de inversión en los transportadores aéreos se ha venido aplicando una flexibilización sobre las restricciones cuantitativas en materia de participación de capital extranjero en las líneas aéreas nacionales.

Este importante asunto que reconoce su origen en el transporte marítimo también presenta ciertas inquietudes ante la posibilidad del establecimiento de las conocidas “banderas de complacencia” “o de conveniencia”, “pabellones de sombra” “FOCs” , por los efectos perniciosos que una liberalización sin control se produjese en los conceptos de propiedad nacional y control efectivo en el terreno laboral, fiscal, de responsabilidad, entre otros.

La OACI teniendo en consideración la antinomia de brindar un equilibrio entre la necesidad de financiamiento en la industria aérea y por otra parte de evitar que al amparo de la flexibilización del tradicional concepto se eludan fuertes compromisos en especial en el campo de la seguridad operacional y protección de la aviación civil, ha venido elaborando fórmulas para ser utilizadas por los 188 Estados Contratantes.

Así se partió del concepto de “comunidad de intereses” apta para los acuerdos regionales y los bilaterales en los que se favorece la inversión de capital no disponible en la región, como ser los estados isleños pequeños que carecen de líneas aéreas son proclives a esta fórmula para atraer justamente el capital extranjero.

Posteriormente en la Cuarta Conferencia Mundial de Transporte Aéreo (1994) la OACI se inclinó por articular la opción de establecimiento de sede u oficina principal pero siempre manteniendo un vínculo genuino con el Estado designante.

Las dificultades para tipificar las características de las dos condiciones, luego de largos años de estudio, se arribó en la Quinta Conferencia Mundial de Transporte Aéreo (2003), a una propuesta pragmática para facilitar la liberalización en base de la adopción de un proyecto de cláusula modelo y una recomendación.

En un esfuerzo conciliatorio teniendo en cuenta la instalación de procesos de privatización y comercialización de las líneas aéreas, requiriéndose una mayor flexibilización en el concepto tradicional de nacionalidad de las mismas, a discreción de los Estados se ofreció una fórmula en torno a la designación y autorización para ser utilizada en las negociaciones bilaterales, plurilaterales y multilaterales convocando en forma cumulativa ciertos recaudos como ser que la línea aérea designada tenga su oficina principal en el territorio de la parte designante, que la parte designante tenga y ejerza control de reglamentación efectivo de la línea aérea, que la parte designante cumpla con las disposiciones aplicables en lo concerniente a seguridad operacional (safety) y protección de la aviación civil (security), y que la línea aérea designada sea apta para cumplir otras condiciones establecidas tanto en las leyes como los reglamentos en la explotación de servicios de transporte aéreo internacional por la parte que recibe la designación.

Pero a juicio personal lo relevante son las notas puestas al pie de dicha fórmula, las que deben tener carácter inescindible con el texto y que hacen relación con las pruebas que acreditan la ubicación de la oficina principal como las que se refieren al control de reglamentación efectivo.

En la primera categoría las pruebas se orientarían en varios elementos como ser: a) la observancia de la legislación de establecimiento como compañía en el territorio del designante, b) un volumen sustancial de operaciones e inversiones de capital realizadas en instalaciones físicas en la parte designante c) el pago de impuesto sobre renta , d) registro de aeronaves basadas en dicho territorio y e) empleo de una cantidad considerable de ciudadanos de dicho país en puestos de dirección, técnicos y operacionales.

En lo referente a la acreditación del control de reglamentación efectivo, entre otras se requerirá que a) la línea aérea tenga licencia o permiso de explotación válidos otorgados por la autoridad competente (Certificado de explotador de servicios aéreos AOC), b) cumplimiento de los criterios de la parte designante para la explotación de los servicios aéreos internacionales (pruebas de buena situación financiera, capacidad para cumplir los recaudos de interés público y garantía del servicio) y c) mantenimiento de programas de vigilancia de la seguridad operacional y seguridad de la aviación civil, en cumplimiento de las normas de la OACI.

Esta alternativa que tiene carácter optativo para que cualesquiera de los Estados contratantes de la organización haga uso en sus negociaciones de transporte aéreo, en mi opinión representa un gran progreso en la búsqueda del equilibrio de intereses, toda vez que merced a la misma concurren los elementos de a) existencia de un vínculo concreto con el Estado designante, b) ese vínculo es real, no formal que oculte otras intenciones como por ejemplo el fraude fiscal o de contrataciones laborales y c) es previsible ante los terceros y socios por su perdurabilidad en el tiempo, todo lo cual desalienta la articulación de pabellones de conveniencia.

La posición de la CLAC fue expresada en la Quinta Conferencia en el documento WP/99 en el sentido de que la mayor parte de los Estados miembros todavía no han encontrado una solución aceptable en torno a la liberalización de la propiedad y control, lo cierto es que gran parte de las líneas aéreas de la Región presentan una fuerte inversión y control de parte de líneas aéreas extranjeras, algunas extra-regionales que llegan a retener la casi totalidad del capital accionario y dirección empresaria aún fuera de lo previsto por la legislación específica aeronáutica.

Esto demuestra una dicotomía entre lo normado y la realidad como expresión paradójica de la que vengo señalando.

Es oportuno recordar que la Unión Europea, la Conferencia Europea de Aviación Civil reflejaron su posición en ocasión de la Quinta Conferencia Mundial en el Documento WP/84 en el sentido de reconocer que la situación económica de muchas líneas aéreas requiere de la inversión financiera internacional, lo que llevaría a tres alternativas claves:

a) los Estados deberían avenirse a que cualquier otro Estado que lo desee pueda liberalizar unilateralmente sus restricciones de propiedad y control o como parte de un grupo de Estados que compartan el mismo punto de vista b) con las garantías adecuadas sobre seguridad operacional, debería tenerse en cuenta la designación de compañías aéreas con sede en un tercer país y c) los estados miembros de OACI deberían formular un enfoque común respecto a la liberalización de los requisitos de propiedad y control manteniendo normas muy rigorosas sobre la seguridad operacional.

Luego de recaer el fallo del tribunal europeo ECJ, el 5 de noviembre de 2002, la situación respecto al tema adquirió un contorno muy especial y con impacto en las relaciones intergubernamentales toda vez que se traspasa a la Comisión Europea la responsabilidad de rever y de negociar acuerdos en nombre de sus Estados Parte en base al derecho comunitario.

La decisión adoptada por el Consejo de Transportes reconoce la necesidad de modificar las restricciones de nacionalidad existentes en la mayoría de los acuerdos bilaterales. Estas restricciones consisten en que las rutas internacionales con destino u origen en un Estado miembro sólo pueden ser explotadas por las líneas aéreas poseídas y controladas por ciudadanos de dicho Estado.

El ensanchamiento del concepto tradicional sobre nacionalidad de las líneas aéreas tiende a ser un temperamento imperante y para resguardar convenientemente que la vigilancia de la seguridad operacional quede en manos del Estado designante, es que se exige el mantenimiento de un necesario vínculo de la empresa aérea con el Estado, como único responsable del otorgamiento del respectivo certificado de operación, ligamen éste que excede el solo hecho que concurra el establecimiento de la sede social o principal centro de actividad.

Financiamiento de flota: Otro importante tema es el relativo a la gran dependencia que tienen las líneas aéreas de la Región en cuanto a la disponibilidad de la flota se refiere a la concertación de contratos de “leasing”, operación financiera en boga en una región necesitada de crédito y de modernización de la flota.

En efecto, la casi totalidad del parque aéreo de la Región se encuentra bajo condiciones jurídicas de un contrato de “leasing”. Dadas las tremendas dificultades económicas-financieras en las que están las líneas aéreas regionales, es de interés la ratificación del último instrumento internacional, el Convenio UNIDROIT – OACI, suscripto en la Ciudad del Cabo en noviembre de 2001, relativo a las garantías internacionales sobre equipo móvil con especial referencia al equipo aeronáutico. A pesar de las innumerables deficiencias que este convenio presenta desde el estricto punto de vista jurídico, debe prevalecer un criterio pragmático al apreciar en él la vía de obtención con mayor facilidad de acceso a los contratos de leasing, neurálgico en la realidad económica de la Región para poder seguir compitiendo en el mercado internacional.

Actualización normativa: Paralelamente a ello se impone asimismo una regulación actualizada de estos contratos así como de los contratos de intercambio, fletamento y locación en los ordenamientos jurídicos específicos de la Región. Salvo contados casos, Perú, Paraguay los que cuentan con códigos modernos, el resto de los países, si bien algunos han emprendido la renovación de sus normas que cuentan con más de tres décadas, los trámites institucionales a los que debe someterse, los mantiene en rezago de las instituciones que la tecnología, prácticas comerciales y económicas imponen sus enmiendas.

Este tipo de consideraciones resultan válidas respecto a otras figuras jurídicas, expresiones modernas de asociación, se trate de alianzas, compartición de código, franquicias, recueros a los que se apela para poder competir en el nuevo entorno con mayor competitividad, figuras éstas que no están previstas en la mayor parte de los ordenamientos jurídicos y que sin embargo requieren de un tratamiento expedito y acorde con las necesidades de la explotación de servicios aéreos.

Ratificación de nuevos instrumentos internacionales sobre transporte aéreo: En vísperas de la puesta en vigencia del Convenio de Montreal de 1999 a partir del 4 de noviembre de 2003, el que sustituirá el fragmentado régimen de responsabilidad del transportista aéreo internacional del llamado “Sistema de Varsovia”, los países latinoamericanos se verán ante la necesidad de ratificar el nuevo instrumento internacional para sumarse al concierto de naciones proclives a la unificación de las soluciones jurídicas ante la producción de un accidente aéreo con el consiguiente planteo de nuevas coberturas de seguro a las que se suman las de riesgo excepcional derivadas de los actos terroristas del 2001.

* Establecimiento de profesionalismo en autoridades de aplicación: Un capítulo aparte lo constituye la autoridad con competencia en la esfera aerocomercial. La tendencia internacional es hacia el establecimiento de una autoridad aeronáutica civil con autonomía y jerarquía para atender con neutralidad, eficacia y solvencia todos los temas que ofrece la explotación de aviación civil, particularmente los servicios de transporte aéreo.

Definir cual es la estructura más adecuada para la administración de la aviación civil en los países latinoamericanos requiere un conocimiento de la realidad que se trata. No toda solución exitosa en otras latitudes forzosamente ha de serlo en un determinado país de la Región caracterizada por medianas y grandes extensiones territoriales, escasa población y nivel de ingresos reducidos y situaciones presupuestarias con exigencias mayores que el sistema de aviación civil.

En este orden de ideas son pocos los países como Panamá, Perú, Colombia que nítidamente han adoptado lo que en la jerga se conoce como “autoridad aeronáutica autónoma”. Hay países que por el contrario han fragmentado seriamente la conducción de la aviación civil, presentando un cuadro inaceptable poliárquico que atenta contra el desenvolvimiento ordenado, seguro y eficiente de la industria.

Este asunto es de relevante importancia. En las auditorías de seguimiento de la seguridad operacional (safety) llevadas a cabo por la OACI, en la etapa posterior de las recomendaciones se aconseja como prerrequisito para alcanzar el nivel de requerimientos básicos en este terreno, el establecimiento de autoridades de aviación civil con autonomía institucional y presupuestaria, con dotación profesional, con idoneidad comprobada para abordar con transparencia y eficiencia los múltiples problemas que genera la actividad de aviación civil.

Responsabilidad estatal en salvaguarda de la Seguridad: Concatenado con lo anterior se encuentra la preservación de algo tan importante como es la Seguridad con el doble sentido (operacional y preventiva contra actos de terrorismo aeronáutico). Esto ha llevado lamentablemente algunos países de la Región que por mucho tiempo sustentaban una situación incuestionable a su re-categorización, producto no atribuible únicamente a la falta de recursos materiales, si a la poliarquía y a la ausencia de profesionalismo en la autoridad de aplicación señalada precedentemente.

Es de vital importancia que el órgano sobre el que recae la responsabilidad de lo referente al transporte aéreo, la aeronavegación tenga la independencia suficiente para poder desarrollar la acción en beneficio de la actividad. Ello en atención a sus características específicas, lo que no quiere significar que para satisfacer los intereses de la defensa nacional, argumento remanido para sustentar la dependencia de estos órganos de la autoridad castrense, puedan ser atendidos a través de la interrelación que siempre debe mediar entre todos los estamentos administrativos en cada país.

Hacia donde se orienta América Latina: Las señaladas deficiencias en el proceso regional en el área latinoamericana tienen diversas causas, entre las que sobresalen las imputables a los gobiernos y las propias empresas aéreas .

Tanto las autoridades de la CLAC, del Comité Andino de Autoridades Aeronáuticas (CAAA) y de la Comisión Centroamericana de Transportes Aéreos (COCATRAE)
y en el orden empresarial AITAL y ALA
 orientan sus esfuerzos en resoluciones y recomendaciones para respaldar a una actividad que está lejos de ser floreciente y por el contrario está reclamando medidas más creativas y transparentes para salvaguardar al sistema de transporte aéreo latinoamericano.

Hay conciencia de ello y algo se exteriorizó en un nuevo foro nacido en Santo Domingo en el 2000, las llamadas Cumbres Latinoamericanas de Aviación, es tiempo que el estilo declamatorio que singulariza a nuestras realidades pase a la acción.

No cabe duda que el objetivo será desarrollar una política del transporte aéreo, mejor aún de la aviación civil, consistente no sólo en la adaptación gradual del sistema a las condiciones del mercado sino también en la introducción de medidas de armonización para crear las condiciones de operación sobre la base de igualdad de oportunidades.

El mejor referente a mi juicio es el procedimiento escogido por Europa (Alemania, Bélgica, Dinamarca, España, Francia, Grecia, Holanda, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Portugal y Reino Unido), transitó tiempo para liberar, no desregular los mercados, en particular el mercado interno tanto entre los Estados miembros como en el plano nacional de cada uno. Ello fue posible merced a la cuota de prudencia, al ritmo progresivo y a la articulación de salvaguardas especialmente orientadas a evitar la competencia desleal entre los participantes en el mercado.

Lejos y bien superada ha quedado la tétrica profecía de Nietzsche de que “Europa alcanzará su unidad al borde de la tumba”, hoy día la unidad europea es una realidad y un auténtico paradigma. En lo aerocomercial, en un largo proceso iniciado en 1980 y materializado en 1983, tras largas y arduas deliberaciones, se fueron articulando un ordenamiento jurídico/económico/político que admiten salvaguardas y juega dentro del marco internacional estatuído por la OACI y en particular en consonancia con el Convenio de Chicago de 1944.

Tres sucesivos paquetes de medidas, el primero de los cuales tuvo lugar en 1987, el segundo en 1990 y el tercero aprobado en 1992, que entró en vigor desde el 1 de enero de 1993, acompaña el movimiento o tendencia a la liberalización del mercado aéreo con cautela y al ritmo del desarrollo de cada una de las nacionalidades involucradas para llegar a la integración del mercado aéreo, basado en la libre prestación de servicios aéreos, es decir el modo de operar dependerá única y exclusivamente del transportador aéreo que además puede fijar libremente los precios y decidir qué capacidad quiere ofrecer al mercado, dando libertad comercial a los transportistas aéreos comunitarios.

Claro está que el marco institucional deviene del antiguo Tratado de Roma de 1957, el que creó la Comunidad Europea, sustituida luego por la Unión Europea constituida por el Tratado de Maastricht que en Holanda convocó a los estados signatarios para superar las asimetrías y volcar los esfuerzos en un emprendimiento común en campos críticos.

Este ordenamiento jurídico regula los ámbitos del derecho de establecimiento, libre prestación de servicios, competencia, ayudas de Estado y aproximación de las legislaciones, hace de la Unión Europea una organización singular en la que la integración supera a la cooperación regional, de ahí que marcó la diferencia con respecto a los tres mencionados acuerdos regionales latinoamericanos y del Caribe. Hay un trasfondo jurídico que no está presente en estos últimos. Por otra parte la existencia de instituciones como el Parlamento Europeo, Consejo de Ministros, Comisión, Tribunal de Justicia y Tribunal de Cuentas adoptan, aplican y cumplen las decisiones en los doce Estados miembros.

Las salvaguardas se orientan especialmente en un escenario desregulado, a la debida tutela de los derechos del usuario, tomado en cuenta desde el informe producido por el “Comité de los Sabios”.

Las relativas a los sistemas informatizados de reserva (SRC) para que la distribución del producto aéreo se realice en forma no discriminatoria, transparente y veraz. Se garantiza en el código SRC revisado en 1993, tanto a los transportadores como agencias de viaje esos principios e igualdad de derechos para acceder a los servicios, siendo este código compatible con el respectivo de la OACI.

Todo ello sin contar con las medidas operativas que también tienen seria repercusión en el ambiente tanto como a los intereses del usuario, como la supresión gradual de aeronaves ruidosas, homologación de aeronaves, sistema de mantenimiento, expedición de licencias del personal dedicado a la seguridad aérea y a las operaciones con aeronaves, la adopción de un reglamento en materia de asignación de franjas horarias por el que se reconocen derechos adquiridos, regulándose la asignación de franjas con arreglo a criterios transparentes, no discriminatorios. Renglón aparte merece la adopción de interconexión de los diversos sistemas de gestión del tráfico aéreo utilizando especificaciones de Eurocontrol, aplicación del concepto CNS/ATM y racionalización de la gestión del tránsito aéreo europeo.

Ante esta configuración del nuevo escenario de una Europa homogeneizada en torno a temas capitales como es el acceso al mercado, el control de la capacidad, el tema tarifario y la racional administración del espacio aéreo, a todo lo cual debe añadirse la próxima consolidación del mercado aéreo de mayor potencialidad en el mundo como es la franja trasatlántica con los arreglos que concierte la Comisión Europea con el gobierno estadounidense, definitivamente América Latina no le quedará otro camino que replantear su actitud interna y de puertas para afuera, con una firma posición de bloque, aspirando a competir en las mejores condiciones con la valorización del patrimonio común que significa en la explotación de servicios aéreos un mercado en franco recupero y significativo crecimiento en comparación con otras regiones del mundo.

Para ello se tendría que establecer unos criterios muy precisos sobre aquellos aspectos de las negociaciones que deben permanecer dentro del ámbito común, aquellos que se debe manejar de conformidad con las distintas velocidades o ritmos de los países.

Por tanto, se deberá plantear que es lo que cada autoridad aeronáutica está haciendo como parte de la región en los foros regionales y qué quiere obtener del proceso de integración para neutralizar los riesgos de un eventual desplazamiento hacia la periferia mundial en materia de transporte aéreo internacional.

VI. Reflexiones finales

En la Región en la que nos encontramos emplazados, la constituída por el espacio conocido como de América Latina, surge la pregunta de cual ha de ser la opción de política aerocomercial de cara al futuro y ante el desafío mayor que ofrece la próxima conformación del mercado aéreo más importante del mundo, el configurado como “área trasatlántica” (Europa+Estados Unidos de Norteamérica.

Las circunstancias no son tan simples como diferenciar el negro del blanco, puede rescatarse elementos básicos para desde allí recomponer el futuro.

En el marco de la globalidad de los mercados y la trasnacionalización de la economía mundial, la inserción de América Latina en el mercado mundial, vía integración con otras latitudes , ha de suponer un proceso de reconfiguración del sistema de transporte aéreo imperante hasta el momento, procurando alcanzar respuestas de calidad a este enorme pero enriquecedor desafío.

Es incuestionable que el éxito de un proceso de integración económica regional dependerá de la homogeneidad que se logre en la conformación de un conjunto multinacional concebido como unidad compleja cuyos elementos poseen conductas y presentan caracteres que los identifican como partes constitutivas del mismo, dando paso a la formación de un ente internacional.

Esta ansiada homogeneidad debe trascender lo meramente económico para comprender diversos aspectos vinculados con la similitud de condiciones y circunstancias culturales y preocupaciones comunes que generen las condiciones para que se desarrollen acciones y políticas convergentes con virtualidad suficiente para enfrentar desafíos y dificultades que todo proceso de integración plantea.

El grado de debilidad en la que se encuentra el transporte aéreo a escala mundial y más aún regionalmente lo que es por todos conocido, impone prudencia en la reformulación de las estrategias.

¿Qué camino es el que deberá transitarse para alcanzar dichas metas?

No existen recetas mágicas, sí las que dicta el sentido común frente a una situación que empeora día a día. Al respecto, me complace compartir con ustedes el pensamiento de dos distinguidos juristas uruguayos.

El Dr Carlos Rodríguez Brianza (R.O. Uruguay) en un oportuno artículo sobre el futuro reservado al Convenio de Fortaleza, luego de una acertada evaluación sobre las posiciones de los Estados Parte de dicho convenio, remarca que dicho acuerdo no cumplió su finalidad política en la realidad, expresando la necesidad de motorizar al más alto nivel de decisión política el proceso de integración aerocomercial para llegar a lo que denomina el “cielo común”, destacando la urgencia de dicha acción frente a los nuevos acontecimientos de negociación renovada con la Unión Europea.

Por su parte el Dr.Julio Martínez Pérez (R.O.Uruguay) al referirse a la metodología para la integración aeronáutica regional apunta a uno de los deficitarios lugares comunes en toda negociación intrarregional, el “cortoplacismo” sosteniendo que en tanto se busque a corto término acotado a los intereses coyunturales de las líneas aéreas de cada Estado, la integración/liberalización regional fracasará. De ahí que proponga una metodología negociadora basada en dos elementos, en primer término la decisión de avanzar hacia una integración/liberalización aeronáutica regional al más alto nivel de los gobiernos de los Estados, con la debida legitimación política y poder resolutorio para tales efectos y tomar la
experiencia europea como “espejo”, claro está adaptada a la idiosincrasia latinoamericana, pensando su materialización en función de etapas, con plazos ciertos, determinados, perentorios, improrrogables, ratificados por los órganos parlamentarios de cada Estado.

Para ello habrá que deponer actitudes egocentristas y sobrepasar las inevitables asimetrías con los socios o participantes del grupo regional, dando valor agregado al esfuerzo regional realizado, no creando innecesarias frustraciones.

Debe tenerse bien presente que la experiencia europea no fue lineal y monolítica, debió enfrentar dificultades internas y externas que se reflejaron en retrocesos y avances en el tiempo que demandó su consolidación, pero lo que habrá de recoger como muy válido es la nítida voluntad política de los Estados, de cara a una visión estratégica adoptada en conjunto.

Por ello a título de reflexión final, sin que signifique en modo alguno agotar otras posibilidades, fuera de las que oportunamente manifesté en otros foros académicos, propongo recordar lo siguiente:

La piedra basal en todo el sistema de transporte aéreo internacional sigue siendo el Convenio sobre Aviación Civil Internacional, suscripto en Chicago en1944 , marco internacional regulatorio principalmente de los asuntos técnicos y de seguridad de la aviación civil, pero asimismo representa la plataforma de principios para una explotación racional, ordenada de los servicios de transporte aéreo, evitando competencia desleal y despilfarro económico.

El proceso de globalidad abarca a toda actividad. El transporte aéreo debe acompañar y facilitar la globalidad, cualesquiera sea la estructura escogida para la negociación del acceso al mercado

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el basado en concepto de soberanía nacional es la estructura negociadora de intercambio de derechos de tráfico que subsiste con una sustancial metamorfosis por su adaptación a las reglas del mercado.

La alternativa para transitar el período entre el bilateralismo al multilateralismo no es otro que el regionalismo.

En un escenario complejo en el que se debate la actividad de la aviación civil internacional, donde la interdependencia entre las naciones es cada vez mayor en la que prevalecen las relaciones intrabloques e inclusive de subregiones entre sí, la Región Latinoamericana y del Caribe, sin abandono de su autonomía para negociar su acervo aerocomercial, debe vincularse de una manera eficaz intra-regionalmente en base a políticas conjuntas.

Los beneficios que pueden derivarse de una efectiva integración aerocomercial regional son considerables toda vez que conforma un mercado aéreo más atractivo para las inversiones extranjeras, una importante presencia de una competencia leal y sana, y una mayor fuerza negociadora frente a terceros, reduciendo la dependencia y vulnerabilidad ante el impacto de fenómenos exógenos a la industria aérea latinoamericana.

Debe tomarse en cuenta experiencia europea, evaluando sus éxitos y fracasos y que en definitiva demuestra la viabilidad de adoptar el camino de la liberalización gradual, desterrando distorsiones en el mercado por la creación de condiciones favorables de igualdad de oportunidades para los transportistas aéreos.

Debe reconocerse que el grado de madurez alcanzado en el proceso de integración regional latinoamericana no ha sido el proyectado.

Para tales efectos, debe contar con un programa de acción consistente en primer término en una redefinición del enfoque de integración de manera de garantizar el cumplimiento de los acuerdos alcanzados y adoptar las medidas necesarias para garantizar el acceso en igualdad de oportunidades reales al mercado aéreo.

Es incuestionable la tendencia a la liberalización de los mercados, pero también debe tenerse muy en cuenta que si bien la liberalización es un buen mecanismo de asignación de recursos basado en las fuerzas del mercado, dicho mecanismo funcionará mal si no tiene instituciones en las cuales se base y si no cuenta con políticas públicas correctivas de los desequilibrios .

Por ello se debe operar el cambio desde ciertos dispositivos básicos que faciliten la real integración regional, entre los que destaco:

La necesaria flexibilización tanto de la concesión de los elementos cualitativos como cuantitativos de las relaciones aerocomerciales, poniendo especial atención en el ensanchamiento del tradicional concepto de propiedad sustancial y control efectivo de las correspondientes líneas aéreas, para permitir la inversión de capitales extranjeros y preferentemente de la Región a fin de dotar de los recursos que el actual entorno reclama, a condición que se mantenga la responsabilidad del Estado en el cual opera la línea aérea, en materia de seguridad tanto operacional como de la aviación civil.

La modernización de las legislaciones nacionales en consonancia con los criterios y principios emanados de la Organización de Aviación Civil Internacional .Existe una mayoría significativa de códigos aeronáuticos y leyes orgánicas sobre aviación civil con escasas excepciones en la Región que datan de más de tres décadas, con el consiguiente rezago en el tratamiento de modernas instituciones.

El establecimiento de «autoridades de aviación civil autónomas» de alta calificación profesional y ética sumado a la experiencia en la administración de la aviación civil, para responder con idoneidad a las exigencias actuales de la explotación del sistema de transporte aéreo internacional.

La intervención del Estado en la medida que se tipifique una lesión al principio de sana competencia y de aplicación de las correspondientes normas reglamentarias para la debida prevención y sanción de posiciones abusivas tanto como de precios predatorios. La preocupación por una adecuada legislación de competencia comercial debe ser prioritariamente uniforme para evitar situaciones de inseguridad jurídica ante los nuevos escenarios de competencia abierta.

Este elemental Plan de Acción debe figurar con el rango de mayor prioridad en la agenda de las autoridades de aviación civil de la Región , si es que la voluntad política es seguir apostando a la actividad aérea como uno de los pilares motrices de su desenvolvimiento socio-económico y cultural de las comunidades a las que sirve.

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*Secretária Geral da CLAC, ex-diretora de transporte da OACI e ex-sub-secretária de transporte aerocomercial da Argentina 

Bibliografia:

ATConf/5. OACI Conferencia Mundial de Transporte Aéreo “Retos y Oportunidades de la Liberalización” Montreal 24-29 marzo, 2003-09-09

” Metodología para la integración aeronáutica regional” Avia Global, agosto 11, 2003. Dr. Julio Martínez Pérez.

” El futuro del Convenio de Fortaleza y el miedo a la integración.”, Avia Global 6/agosto/2003 Dr. Carlos Rodríguez Brianza

“Acuerdos, Propiedad en las empresas aéreas, alianzas” Jornadas Latinoamericanas de Derecho Aeronáutico y de la Aviación Comercial-Asunción, Paraguay mayo 2003. Dr. Javier Eleizalde Peña.

“Acuerdo Multilateral de Transporte Aéreo de Fortaleza- Fortaleza y Debilidades” Avia Global, 3 /julio/2003. Dra. Marina Donato

“La liberalización del transporte aéreo en la comunidad Europea”, Catalina Arbeláez Bolaños, Universidad Pontificia Bolivariana, agosto 1997

“Competition in the Air: European Union Regulation of Commercial Aviation”, P. Dempsey, Journal Air Law and Com 2001, 979, 2001.

“External Aspects of EEC Air Transport Liberalization” Ludwig Weber, Air Law, 1990.

“El bilateralismo y la liberalización de los mercados ante el futuro del transporte aéreo internacional”, XXVI Jornadas Latino Americanas de Derecho Aeronáutico y Espacial- Ushuaia, Argentina, abril 2002, Dra. Marina Donato.

“Resultados de la Quinta Conferencia Mundial de Transporte Aéreo Internacional de Montreal marzo 2003” XXVII Jornadas Latinoamericanas de Derecho Aeronáutico y Espacial. Asunción, Paraguay mayo 2003. Dra. Marina Donato.

 

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