Comentario a la Resolución ANAC 203/13. Causas meteorológicas en demoras y cancelaciones de vuelos aerocomerciales

Publicado en La Ley RevistaBuenos Aires, 11 de julio de 2013.

Autor: Carlos Maria Vassallo

Sumario

1.- Novedad Normativa

2.- Vigencia y Ámbito de Aplicación

3.- Finalidad de la Norma

4.- Su Aplicación Práctica

5.- Derechos del Pasajero en la Emergencia Meteorológica

6.- Carácter de la Norma Modificatoria

1.- Novedad Normativa

En el Boletín Oficial del 12 de abril de 2013 se publica la Resolución 203/13 de la Autoridad Aeronáutica Argentina, ANAC,[1] que modifica el art. 12 del Anexo 1 de la Resolución 1532/98[2] que desde hace quince años reglamenta las Condiciones Generales del Contrato de Transporte Aéreo de pasajeros y equipaje. Ésta constituye la primera de una tan necesaria actualización de la norma, que ha quedado sobrepasada por los innumerables y constantes avances de la tecnología en aviación comercial aplicada a la forma de reservas y venta de pasajes aéreos, check in, despacho de equipajes, security y emisión de documentos electrónicos de viaje, modernización ya contemplada en las nuevas normas internacionales de las cuales es parte la Argentina, pero todavía vigentes en el orden interno en las anacrónicas redacciones del Código Aeronáutico y de la citada reglamentación de derecho privado.

2.- Vigencia y Ámbito de Aplicación

La Resolución 203/13 no dispuso plazo para su entrada en vigencia, razón por la cual se tendrá que remitir a la norma general del Código Civil, tal desde el octavo día de su publicación.

Los plazos determinan entonces que la modificación regirá para los vuelos que se efectúen desde el día 21 de abril de 2013 en adelante.

El primer análisis del alcance de esta nueva normativa lo hacemos a partir de su art. 1° en tanto dice: “… regirán para los servicios de transporte aéreo regular internos e internacionales de pasajeros equipajes y carga que exploten en el país las empresas de bandera nacional y extranjera”.

Entendemos que la modificación también será aplicable al transporte aéreo no regular, aquél que se realiza sin sujeción a itinerario y horario prefijado, cada vez más difundido y muchas veces hasta difícil de diferenciar para el pasajero común, si como segunda base de análisis tomamos en cuenta el espíritu de la Resolución 205/98, de la entonces Subsecretaría de Transporte Aerocomercial, en tanto en su art. 4° impuso desde hace 15 años para este tipo de transporte no regular “… incluir las previsiones referentes a la razonable atención que se brindará a los pasajeros en casos de demoras, cancelaciones y cualquier otra contingencia ajena a los mismos”.

3.- Finalidad de la norma

La modificación que analizamos tiene por objeto liberar a las transportadoras aéreas de la obligación reglamentaria de prestar los llamados “servicios incidentales” a pasajeros de vuelos que estuvieren demorados o cancelados por causas meteorológicas, las cuales encuadra en el concepto de caso fortuito.

Tal como surge de su Considerando,[3] el Estado Nacional dicta esta norma que permitirá “… morigerar aquellos costos que repercutan negativamente en la prestación del mismo y que, a su vez, a largo plazo se muestren como contrarios al interés general…”, evitando la carga económica que supone asumir el costo de asistir a gran cantidad de pasajeros y por un plazo que puede extenderse conforme la gravedad del meteoro, a comidas, refrigerios, comunicaciones y hotelería hasta la reanudación de los servicios, sumas que rápidamente pasarán a ser superiores a las tarifas pagadas por esos pasajeros en emergencia significando un doble quebranto para la transportadora; el no poder desarrollar su actividad de transporte por aire que conlleva un inmediato lucro cesante, que llegó a ser relevante en los años 2008 y 2011 en razón del fenómeno de las cenizas del volcán Chaitén y Puyehue – Cordón Caulle que extendió por meses la suspensión de vuelos al sur del país en forma regular, y un segundo costo que es el específico modificado por la Resolución en comentario, tal la obligación de manutención de sus pasajeros en cuanto a su alimentación y alojamiento por un tiempo indeterminado.

La nueva norma se enmarca en los caracteres del derecho aeronáutico, tales el reglamentarismo, la uniformidad e internacionalidad, pues a poco que analicemos el tema en derecho comparado la Resolución ANAC 203/13 estará en línea con la norma de la Unión Europea, CEE 261/04, que desde hace casi un decenio exime al transportador aéreo de brindar servicios incidentales y pagar compensaciones aeroportuarias a los pasajeros afectados por condiciones meteorológicas fundado, también, en el concepto de imprevisibilidad e inevitabilidad, típicos del caso fortuito y fuerza mayor que tipifican las llamadas “circunstancias extraordinarias” que limitarán o excluirán la responsabilidad del transportador aéreo.

La norma europea va más allá en las causales que exoneran al porteador aéreo, pues no sólo indica las condiciones meteorológicas incompatibles con la realización del vuelo, única receptada en la Resolución ANAC 203/13, sino que extiende el concepto a otras también imprevisibles o inevitables tales como deficiencias técnicas inesperadas, problemas de gestión del servicio de tránsito aéreo y huelgas que afecten las operaciones aunque se determina que éstas deben ser ajenas a la empresa transportadora.[4]

A nivel de proyecto, se encuentra en avanzado estudio en la ANAC el “Reglamento de los Derechos del Usuario el Transporte Aéreo de Pasajeros y Equipaje”,[5] y prevé una actualización total de la Resolución 1532/98 que en el tema en comentario en su art. 11 contempla una multiplicidad de circunstancias extraordinarias, a partir de la experiencia europea, en una enunciación abierta a todo otro supuesto que encuadre en la causal exonerativa de responsabilidad por caso fortuito o fuerza mayor.[6]

Los EUA, en el mismo sentido, prevén en su norma 14 CFR 259.4 que las aerolíneas deben presentar un plan de contingencias por demoras prolongadas en tierra, y en el punto 259.5 prevé la asistencia que se prestará al cliente. Estos planes no prevén servicios cuando la causa es meteorológica, alegando que es un hecho de Dios.

Otra congruencia está marcada uniformemente en la legislación internacional de fondo que prevé las causales de caso fortuito y fuerza mayor como exonerativas de responsabilidad del transportador aéreo por daño a pasajeros desde los tiempos de la Convención de Varsovia,[7] se mantiene en los Protocolos de Montreal de 1975,[8] y en el vigente Convenio de Montreal de 1999.[9] En forma concordante en derecho reglamentario, la Resolución 1532/98,[10] hoy en reforma, ya preveía expresamente esta causal en los siguientes términos: “… En caso de demora no imputable al transportador por razones técnicas o meteorológicas, éste no tendrá responsabilidad alguna, excepto en caso de negligencia probada, en cuyo caso responderá dentro de los límites de la Convención”.

4.- Su Aplicación Práctica

La Resolución ANAC 203/13 le alcanza a los pasajeros con reserva firme con tickets de tarifas normales pagas, incluyendo en éstas a los pasajes emitidos como premio por programas de pasajeros frecuentes, en tanto su vuelo se encuentre afectado por demora o cancelación por causas meteorológicas

 En ese caso, el texto modificado por la nueva norma reglamentaria en estudio exime al transportador aéreo de su anterior obligación, contenida en el art. 12 de la Resolución 1532/98, que preveía brindar servicios incidentales a cargo de las transportadoras también ante causas meteorológicas que se extendían desde la ocurrencia de la demora y hasta la iniciación o momento de continuación del viaje o reencaminamiento del pasajero por otra transportadora utilizando otra ruta habilitada, o bien por un diferente medio alternativo, tal el transporte terrestre.

En la realidad aeroportuaria se dan muchos casos que hasta el dictado de esta norma se cubrían:

–          pasajeros de los vuelos que no han empezado a ejecutarse,

–          con los pasajeros abordados,

–          pasajeros en tránsito,

–          con pasajeros con conexiones,

–          caso de tener que completarse el transporte con un traslado terrestre hasta el destino,

–          necesidad de efectuar un transporte terrestre para que el pax pueda usar la alternativa de reencaminamiento, y otros.

No es el objeto de este trabajo el determinar la forma de actuar de los porteadores aéreos en cada contingencia aeroportuaria a presentarse limitándonos aquí a un primer análisis normativo para poder adoptar la conducta más adecuada a la nueva Resolución.

En el texto de la Resolución ANAC 203/13 no se prevén situaciones de excepción en las cuales, pese a la causa meteorológica, se deberían brindar estos servicios, sino que en similar criterio con las de EUA y UE, ya referidas, se infiere lo contrario, es decir que nunca se cubrirán los servicios incidentales mediando razones meteorológicas y se limita el texto a mantener la obligación de brindar asistencia en comidas, comunicaciones y alojamiento sólo cuando la demora o cancelación se debe a razones operativas, técnicas o de índole comercial”.[11]

Pero es más, la nueva norma no se queda en suprimir del primer párrafo del antiguo art. 12 a), las causas “meteorológicas”, sino que agrega un apartado final que aleja toda duda interpretativa en tanto dice: “… El transportador quedará exento de proporcionar los mentados servicios incidentales a sus pasajeros en los supuestos en que como consecuencia de circunstancias meteorológicas se cancele o demore el vuelo, se demore la entrega del equipaje, no se pueda hacer escala en el punto de parada – estancia o de destino del pasajero o se pierda un vuelo de conexión para el que tenía una reserva confirmada…”.

Un comentario particular merece la prestación de servicios incidentales a pasajeros “en tránsito” en vuelos que no puedan continuar el viaje por circunstancias meteorológicas.

Entiendo que este será el único caso en que se deben brindar los servicios incidentales en cumplimiento de la “obligación de seguridad” que la transportadora ha asumido respecto del pasajero durante el período de ejecución del contrato. Esta obligación abarca en forma principal la vida, la salud, pero se extiende, por criterio jurisprudencial, también a la tranquilidad psicológica del pasajero, que no podrá ser abandonado a su suerte en ese particular momento en donde, además de estar bajo la custodia del transportador, tendrá muy restringido su ámbito de libertad al estar sujeto a las instrucciones sobre la continuación del vuelo del personal de tierra de la Línea Aérea.

5.- Derechos del pasajero en la emergencia meteorológica

Ante un aeropuerto colmado de pasajeros varados por vuelos demorados o cancelados por condiciones meteorológicas adversas la situación se torna siempre grave, las necesidades, múltiples, en especial de pasajeros discapacitados, con movilidad reducida, menores no acompañados y a cargo de la aerolínea, pérdidas de conexiones, y demás padecimientos a los que se le agregan habitualmente el agotamiento del stock de productos alimenticios en los bares o cafeterías de la estación aérea.

En este repetido panorama las aerolíneas que operan en Argentina estaban obligados reglamentariamente a lograr brindar esos servicios, con proveedores también superados por compras de pasajeros y acompañantes en espera en la estación aérea, tal que en la práctica ni en el Aeropuerto de Ezeiza siempre se lograba dar un refrigerio a los cientos de pasajeros que se acumulaban de los grandes aviones de cabina ancha de las diferentes transportadoras. En cuanto a los hoteles, rápidamente quedaban sin disponibilidad.

Con esta modificación reglamentaria las transportadoras aéreas se liberan de la atención de los pasajeros en la emergencia y de su costo, pero la norma no proclama el abandono del pasajero sino que le impone la obligación de información del estado de situación y de su posible reencaminamiento[12], que continúa a cargo de la transportadora en estos términos: “… No obstante, en estos casos, el transportador deberá arbitrar todos los medios a su alcance a fin de que el pasajero reciba información adecuada y veraz sobre las demoras ocasionadas por dichas circunstancias, hasta tanto suministre o reanude el servicio o sea reencaminado a través de los servicios de otro transportador o medio alternativo de transporte…”.

La nueva norma no indica la forma de comunicación al pasajero ni la periodicidad en que se debe hacer. Será entonces que, recurriendo a los usos y costumbres de la actividad aérea y a las leyes análogas a loss que nos reenvía el art. 2° del Código Aeronáutico[13], que se podrá acudir a la norma CFR 259.4 6), EUA 14, que impone la obligación de notificación a los pasajeros del estado de situación cada 30 minutos a partir de la hora fijada para su salida original.

El Reglamento europeo, CEE 261/04, hasta ahora nada prevé. No obstante, desde el 13 de marzo de 2013 ha sido puesto en revisión en Bruselas por la Comisión Europea, siendo uno de los puntos a estudio el derecho de información de los pasajeros ante la emergencia provocada por “circunstancias extraordinarias”, una de ellas la meteorológica. La encuesta que propone su tratamiento aconseja un sistema similar al de EUA, tal la información del estado de la situación a los pasajeros cada 30 minutos, con lo cual quedaría uniforme para más del 90% de la aeronavegación comercial mundial.

Una costumbre similar podría adoptarse limitando la gran ansiedad de los pasajeros afectados, extremo que le permitirá organizar su tiempo de espera.

En cuanto al cumplimiento del deber de información al pasajero a nivel nacional, que surge del art. 4° de la Resolución 1532/98, debe incorporarse como agregado al procedimiento de compra electrónica de tickets la publicación en los sitios web de las transportadoras del texto de la Resolución ANAC 203/13, en adhesión a la del Boletín Oficial, evitando conflictos ante la vigente denegación de los servicios incidentales.

6.- Carácter de la Norma Modificatoria

Un saldo muy positivo surge del Considerando de la norma en estudio que, fundada en el decreto 1770 del 29 de noviembre de 2007, determina que la ANAC será la Autoridad de Aplicación para el dictado de toda reglamentación aeronáutica, tal como lo hacen los demás países latinoamericanos.[14] Ello ha de permitir una ágil y sostenida evolución normativa en una actividad que por su dinamismo cambia e incluye sin pausa nuevas modalidades en la ejecución del contrato de transporte aéreo.

Buenos Aires, 5 de junio de 2013

Carlos María Vassallo


[1] Resolución 203/13: “… El transportador quedará exento de proporcionar los mentados servicios incidentales a sus pasajeros en los supuestos en que como consecuencia de circunstancias meteorológicas se cancele o demore el vuelo, se demore la entrega del equipaje, no se pueda hacer escala en el punto de parada-estancia o de destino del pasajero o se pierda un vuelo de conexión para el que tenía una reserva confirmada. No obstante, en estos casos, el transportador deberá arbitrar todos los medios a su alcance a fin de que el pasajero reciba información adecuada y veraz sobre las demoras ocasionadas por dichas circunstancias, hasta tanto suministre o reanude el servicio o sea reencaminado a través de los servicios de otro transportador o medio alternativo de transporte…”.

[2] Del entonces Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos.

[3]Que corresponde la exclusión de las obligaciones de las transportadoras aéreas, previstas en el citado artículo 12 inciso a) de las Condiciones Generales del Contrato de Transporte Aéreo, cuando el incumplimiento del contrato haya sido causado por circunstancias meteorológicas que son, en definitiva, circunstancias extraordinarias que no hubieran podido evitarse incluso si se hubiesen tomado todas las medidas razonables.

Que esta previsión debe extenderse a la obligación de las transportadoras aéreas de brindar servicios incidentales a pasajeros afectados por cancelaciones o demoras por las mencionadas circunstancias.

Que corresponde al Estado Nacional adoptar las regulaciones en materia aeronáutica que sean necesarias para asegurar la debida prestación del servicio público que brindan las empresas aerocomerciales, lo que supone también la promoción de normas que permitan morigerar aquellos costos que repercutan negativamente en la prestación del mismo y que, a su vez, a largo plazo se muestren como contrarios al interés general”.

[4] Ver Considerandos 14 y 15 de la CEE 261/04: “… Del mismo modo que en el marco del Convenio de Montreal, las obligaciones de los transportistas aéreos encargados de efectuar un vuelo se deben limitar o excluir cuando un suceso haya sido causado por circunstancias extraordinarias que no hubieran podido evitarse incluso si se hubieran tomado todas las medidas razonables. Dichas circunstancias pueden producirse, en particular, en casos de inestabilidad política, condiciones meteorológicas incompatibles con la realización del vuelo, riesgos para la seguridad, deficiencias inesperadas en la seguridad del vuelo y huelgas que afecten a las operaciones de un transportista aéreo encargado de efectuar un vuelo. Debe considerarse que concurren circunstancias extraordinarias cuando las repercusiones de una decisión de gestión del tránsito aéreo, en relación con una aeronave determinada y en una fecha determinada, den lugar a un gran retraso, a un retraso de un día para el otro o a la cancelación de uno o más vuelos de la aeronave, aunque el transportista aéreo interesado haya hecho todo lo posible por evitar dichos retrasos o cancelaciones…”.

[5] Propiedad Intelectual, depósito inscripto el 6 de octubre de 2010 bajo N° 879416.

[6] Proyecto que en su parte pertinente dice: “… Cuando se produzcan sucesos motivados en ‘circunstancias extraordinarias’ que no hubieran podido evitarse incluso si se hubiesen tomado todas las medidas razonables a tal fin, las obligaciones correspondientes a los transportadores aéreos encargados de operar un determinado vuelo se deben limitar o excluir. Dichas circunstancias pueden producirse, en particular, en casos de inestabilidad política, condiciones meteorológicas incompatibles con la realización segura del vuelo (tales como vientos, tormentas, nieve, cenizas volcánicas, y demás fenómenos que pongan en riesgo la seguridad del vuelo), deficiencias técnicas inesperadas de la aeronave que puedan afectar la seguridad del vuelo, y huelgas o quite de colaboración de personal ajenas a la empresa transportadora, que afecten a las operaciones de un transportador aéreo encargado de efectuarlo. Tales supuestos conformarán una causal de “exoneración de responsabilidad por caso de fuerza mayor. También debe considerarse que concurren “circunstancias extraordinarias” cuando una decisión emanada de la gestión de tránsito aéreo, tanto en la salida como en cualquier tramo de la ruta, o en lugar de destino, ocasione un gran retraso o la cancelación de uno o más vuelos…”.

[7] Convención de Varsovia de 1929, art. 20.

[8] Protocolos de Montreal N° 4 de 1975, art. 20.

[9] Convenio de Montreal de 1999, art. 19.

[10] Resolución 1532/98 Anexo 1 art. 19 b) II 2.1.

[11]… no puede hacer escala en el punto de parada – estancia o de destino del pasajero, o causa a un pasajero la pérdida de un vuelo de conexión para el que tenía una reserva confirmada, el pasajero, tendrá el derecho a los siguientes servicios incidentales:

–          comunicación telefónica o cablegráfica al punto de destino y comunicaciones locales,

–          comidas y refrigerios de conformidad con el tiempo de espera que medie hasta el embarque en otro vuelo,

–          alojamiento en hotel, en el aeropuerto o en la ciudad, cuando la demora de un vuelo exceda las CUATRO (4) horas,

–          transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto…“.

[12] Código Aeronáutico, art. 150 “Si el viaje previsto hubiese sido interrumpido o no se hubiese realizado, el pasajero tiene derecho al reembolso de la parte proporcional del precio del pasaje por el trayecto no realizado y el pago de los gastos ordinarios de desplazamiento y estada, desde el lugar de aterrizaje al lugar más próximo para poder continuar el viaje, en el primer caso y a la devolución del precio del pasaje, en el último…”.

[13] Código Aeronáutico, art. 2°: “Si una cuestión no estuviere prevista en este Código, se resolverá por los principios generales del derecho aeronáutico y por los usos y costumbres de la actividad aérea; y si aún la solución fuese dudosa, por las leyes análogas o por los principios generales del derecho común, teniendo en consideración las circunstancias del caso…”.

[14] “Reglamentos Aeronáuticos de Colombia – Parte Tercera” (República de Colombia); la Resolución 165/97, “Cartilla de los derechos del usuario del transporte aéreo” (República Oriental del Uruguay); la Ley y Reglamento – Ley de Aviación Civil, arts. 52/53 y 38 respectivamente (Estados Unidos de México); la Disposición 113/00 que reglamenta el art. 133 del Código Aeronáutico (República de Chile); la “Regulación sobre las condiciones generales del transporte aéreo”, providencia administrativa N° PRE-CJU-353-09 del 14/12/09 (República Bolivariana de Venezuela); el Decreto Supremo N° 0285, “Reglamento de protección de los derechos del usuario de los servicios aéreo y aeroportuario” del 09/09/09 (Estado Plurinacional de Bolivia); la Resolución N° 141 del 09/03/10 “Dispõe sobre as Condições Gerais de Transporte aplicáveis aos atrasos e cancelamentos de voos e às hipóteses de preterição de passageiros e dá outras providências” (República Federativa del Brasil).

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