Problemática jurídica de las relaciones entre líneas aéreas y aeropuertos

Publicado en elDial, Buenos Aires, 14 de marzo de 2013. Segundo Premio Concurso ALADA año 2012.

Autor: Carlos María Vassallo

1.- Conceptos básicos introductorios para el estudio de los conflictos.

1.1.- Aeródromo. Marco normativo general.

El aeródromo es el lugar desde donde las aeronaves deben partir y donde deben aterrizar y está comprendido por el área de tierra o de agua, incluidas sus edificaciones, instalaciones y equipos destinados, total o parcialmente, a la llegada, salida y movimiento en superficie de aeronaves, habilitado por la autoridad competente.

El aeródromo y las aeronaves son los dos elementos involucrados en la noción fundamental de circulación aérea que comprende las operaciones de despegue, aterrizaje y vuelo de las aeronaves en el espacio aéreo, regulada a nivel internacional en el Convenio de Chicago 1944[1] que impone como obligación a sus Estados Partes, la diagramación de su espacio aéreo, el trazado de las aerovías, su uso, y en los aeropuertos determinan la política de “slots”.

Los aeropuertos públicos brindan obligatoriamente servicios de protección al vuelo,[2] ayudas en aproximación, aterrizaje y decolaje. Para ello deben contar con los servicios mínimos de VOR[3] o ILS,[4] balizamiento, iluminación y estacionamiento de aeronaves. Los servicios de tránsito aéreo son prestados monopólicamente por los Estados, generalmente en forma directa, y los aeroportuarios[5] por medio de concesiones.

El marco normativo internacional de los aeropuertos tiene su Carta Magna en el Convenio de Chicago,[6] por el cual los Estados Partes están obligados a observar las normativas previstas tanto en el cuerpo del Convenio, y sin posibilidad de apartamiento observando los principios de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969,[7] que determina que no pueden ser incumplidos invocando normas de derecho interno.[8] Diferente tratamiento tendrán los 18 Anexos Técnicos que deben ser cumplidos salvo notificación de diferencias como se explicará infra.

Los Anexos al Convenio contienen dos tipos de regulaciones, “Normas” y “Métodos Recomendados”, estos últimos se distinguen por estar señalados específicamente como tales, en cada recomendación. Las “Normas” son de cumplimiento obligatorio en tanto que los “Métodos Recomendados” son de observación facultativa por parte de los Estados.

El Consejo de la OACI tiene dentro de las funciones a su cargo elaborar y aprobar estas “Normas” y “Métodos Recomendados” internacionales incluyéndolos en cada uno de los Anexos al Convenio, por tema,[9] notificando a todos los Estados contratantes las medidas adoptadas.[10]

Sin embargo, el propio Convenio en los arts. 37 y 38, y refiriéndose a los “Anexos Técnicos”, dentro de los cuales se encuentran los dos más cercanos a nuestro tema de estudio, el Anexo 10, “Telecomunicaciones Aeronáuticas”, “Radioayudas para la Navegación” y el Anexo 14, “Aeródromos”,[11] permite a los Estados Signatarios eximirse del cumplimiento obligatorio de algunas de las normas de los Anexos Técnicos utilizando un procedimiento de excepción por el cual notifican a la OACI (y, a través de ella, a todos los demás Estados partes), dentro de los 60 días de comunicado el texto del Anexo, “las diferencias”, en tanto el Estado considere algunas de sus normas impracticables de cumplir. Si no se utiliza este procedimiento de excepción, el Anexo respectivo, y sus permanentes actualizaciones, quedan firmes y son obligatorias.[12]

El Consejo de la OACI tiene además funciones facultativas[13] que se encuadran en la realización de investigaciones en todos los aspectos del transporte y navegación aérea en el ámbito internacional. Comunica oportunamente los resultados de sus investigaciones a los Estados contratantes y facilita entre éstos el intercambio de información sobre asuntos de transporte aéreo y navegación aérea.

En cumplimiento de esta función es que emiten ciertos textos de orientación, como son los “Documentos”[14] y las “Circulares Técnicas”, a modo de colaboración para las tareas de los Estados uniformando criterios de las Autoridades Aeronáuticas Nacionales, que son prácticas recomendadas.

Esta técnica legislativa basada en Normas, Métodos Recomendados, Documentos y Circulares Técnicas, tuvo por finalidad establecer el uniforme y coordinado funcionamiento de las operaciones aéreas y determinar las responsabilidades que pone en cabeza de los Estados Miembros, a los que podrá exigirles su pleno cumplimiento.

En mayo de 1951 el Consejo de la OACI aprobó el Anexo 14 “Aeródromos”, en donde establece las condiciones mínimas a cumplir en materia de seguridad –safety– de la navegación aérea. Desde aquel momento inicial, ese Anexo fue objeto de unas 40 enmiendas, en relación a los constantes avances tecnológicos.

El Anexo 14, en su apartado “servicios auxiliares a la navegación aérea” determina aquellos a ser prestados por los aeropuertos, en sus diferentes áreas:

1.- Infraestructura, (pistas de aterrizaje, calles de rodaje, terminales de pasajeros y carga, hangares, talleres de mantenimiento).

2.- Control del tránsito aéreo, (ATC, medios de rescate, extinción de incendios, meteorología, información aeronáutica).

3.- Servicios complementarios al transporte aéreo, atención de aeronaves, pasajeros y correo.[15]

A efectos de lograr sus objetivos en sus nueve grandes Regiones a nivel mundial ha previsto en su Capítulo 15 del Convenio de Chicago, para los Estados Miembros que tuvieren aeropuertos no adecuados para un funcionamiento seguro, regular, eficiente y económico de los servicios de transporte aéreo internacional, realizar recomendaciones para arbitrar las acciones tendientes a remediar una situación de incumplimiento y tenerlos operativos en la red global.

Para el caso en que dichos Estados Miembros no pudieran reacomodar su situación aeroportuaria a los parámetros exigidos a nivel internacional, el Convenio prevé mecanismos de cooperación técnica en pos de la preservación del sistema de transporte aéreo mundial, mediante su dirección y administración en “… concluir Acuerdos con el Consejo para llevar a efecto las recomendaciones de éste”,[16] pudiendo delegar al Consejo “… proveer, dotar, mantener y administrar uno o todos los aeropuertos del Estado Miembro imposibilitado de cumplirlo por sí y demás ayudas para la navegación aérea. Podrá imponer derechos justos y razonables por el uso de dichas instalaciones”,[17] pudiendo, el Estado auxiliado, saldar su deuda en cualquier momento y entrar en posesión del aeropuerto u otras instalaciones que el Consejo haya previsto en su territorio.[18]

La OACI, por medio de su Secretaría General dispone de la Dirección de Cooperación Técnica con la que se asiste a los Estados para resolver los problemas relacionados con el funcionamiento de la aviación civil en los mismos, colaborando con la consecución de los préstamos de organismos internacionales vg. PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) que sumados a los fondos propios de la nación permiten llevar a cabo las tareas incluidas en los proyectos OACI para ese Estado. El servicio prestado por la OACI es retribuido mediante los fondos ya señalados; que cobra un porcentaje del proyecto y dispone de un amplio listado de especialistas técnicos de nivel internacional escogidos especialmente por la OACI para este fin. Vg. las Regulaciones Aeronáuticas Latinoamericanas (LAR).[19]

En este esquema jurídico y en línea con estos principios de Chicago, le corresponde legislar sobre circulación aérea a cada uno de los Estados miembros -Argentina es uno de ellos- que lo ha cumplido con las normas del título II de su Código Aeronáutico.[20]

1.2.- Los Recursos Económicos para el funcionamiento del Aeródromo y del Sistema de Tránsito Aéreo. Las Tasas Aeroportuarias y Aeronáuticas.

Los Estados que adhirieron a Chicago de 1944 quedaron obligados a poner en funcionamiento sus aeródromos y servicios de tránsito aéreo, y para ello debieron buscar los medios económicos con fondos propios de cada Estado Parte.

      Fue así que los países fueron sancionando normas de derecho interno[21] que gravando por medio de tasas o contribuciones los servicios aeronáuticos, le procurarán recaudar los recursos económicos para cumplir con el objetivo de ordenar la navegación aérea internacional, fin perseguido al ratificar el Convenio.

Las leyes nacionales imponen las llamadas “tasas”, y las denomina según el tipo de servicios que solventan, en dos grandes categorías conocidas como:

a) Tasas Aeroportuarias: Las vinculadas directa o indirectamente al uso de la infraestructura de los aeródromos y aeropuertos por los operadores aéreos y por los pasajeros.

Los concesionarios prestadores de los servicios aeroportuarios se encuentran habilitados a cobrar estas tasas a los usuarios a valores inicialmente fijados en el cuadro tarifario de su contrato de concesión, por delegación de la facultad estatal.

b) Tasas Aeronáuticas son las de “protección al vuelo y de tráfico” referente a la navegación aérea, prestadas a los operadores aéreos por el servicio de tránsito aéreo.

Esta categoría de “tasas” está determinada legalmente por el ejercicio del imperium del Estado.

Para las aeronaves que surcan el espacio aéreo de los países, nada es gratuito, y es así que el cálculo económico de las contribuciones retributivas de los servicios de tránsito aéreo se imponen por cada vuelo realizado dentro del espacio aéreo nacional, en cuanto a aeronaves que presten servicio de transporte regular o no regular, y sus tarifas determinadas en relación a su peso máximo de despegue que conste en el certificado de aeronavegabilidad y el kilometraje del vuelo realizado. Esas distancias se determinan para los vuelos internos midiendo sobre las cartas aeronáuticas oficiales la distancia entre el aeródromo de salida y el del primer aterrizaje; y en internacional los kilómetros recorridos dentro del espacio aéreo de cada jurisdicción. Hay casos especiales en los cuales se contempla que la salida desde el despacho hasta el límite del país es corto, y en consecuencia el valor calculado a través de un sistema por unidad de kilómetro no alcanza a cubrir los gastos del servicio, por lo que se estipula una distancia mayor, ficticia, para permitir cubrir ese costo. Vg. salida de Ezeiza a Montevideo.

Se prevé un riguroso método de pago facturando por programación de vuelos regulares aprobados en una cuenta corriente abierta al efecto. Los vuelos programados que no se realicen, las líneas aéreas los denuncian a los efectos de ser descontados del valor a facturar por programación.

En definitiva, el sistema económico de financiamiento de los Servicios Aeroportuarios y de Tránsito Aéreo de cada Estado Signatario tiene sus bases en:

• El monopolio legal estatal comprende los “Servicios de Protección al Vuelo” prestados en forma directa y “Servicios Aeroportuarios”, en forma indirecta a través de concesionarios operadores aeroportuarios.

• El Estado percibe por su actividad de brindar la seguridad a vuelos, “tasas”, con la obligación[22] de mantener los servicios al mismo nivel de tecnificación de las aeronaves en cuanto a seguridad, velocidad y exactitud.

Es entonces en base a los principios de “internacionalidad” y “uniformidad”, característicos del derecho aeronáutico, que permiten que los vuelos operen a través de muchas jurisdicciones bajo una misma norma y modalidad operativa. En este aspecto se pone de manifiesto en el Convenio, en tanto todo aeropuerto de un país contratante está abierto al uso público e impone como obligación particular que los costos de su uso “no serán más altos que los que paguen las aeronaves nacionales dedicadas a servicios aéreos internacionales similares”.[23]

Este principio de uniformidad no es teórico, sino que es exigible por la comunidad aerocomercial por diferentes métodos en tanto se afecte la reciprocidad y así se ha evidenciado en el año 2002 ante la crisis económica argentina, al que nos referiremos al plantear el primer conflicto:

A fin de resumir los conceptos básicos introductorios para adentrarnos en el tema de nuestro estudio, podemos concluir:

• El espacio aéreo es el medio donde se desarrolla el transporte aerocomercial.

• La operación involucra a los aeropuertos de los Estados Miembros del Convenio de Chicago que fija los principios para su uso coordinado y uniforme.

• El esquema jurídico internacional se encuentra estructurado en el cuerpo normativo del Convenio de Chicago, sus Anexos integrados por Normas y Métodos Recomendados, y por Prácticas Recomendadas contenidas en Documentos y Circulares OACI. A nivel nacional, leyes y reglamentaciones específicas aeronáuticas, observando los principios del Convenio. La OACI es también organismo de contralor con facultad de inspección del cumplimiento por los Estados Miembros de las normas de carácter obligatorias.

• El sistema se mantiene económicamente en los países miembros con las tasas que cada uno fije para la operación en su espacio aéreo y aeropuertos. Estas tasas deben ser proporcionadas con los servicios que se presten y uniformes para todos los usuarios, no pudiendo ser más elevadas para las Cías. extranjeras que para las nacionales.

2.- Estudio de las problemáticas principales entre las Cías. Aéreas y los Aeropuertos.

2.1.- Planteo de una primera cuestión entre las Líneas Aéreas y el Concesionario Aeroportuario. Las Tasas Aeroportuarias.

Pese a la dimensión globalizada que pretende el título del trabajo, no podemos dejar de formular un acápite para referirnos al conflicto sobre el valor de tasas aeroportuarias[24] y aeronáuticas en la Argentina a partir de la emergencia económica que afectó al país del año 2002.

Ello implicó juicios de importancia económica promovidos individualmente por AR, UA, MEX, AA, LH,[25] Avianca, entre otros, y que a mi entender constituyera el más grave conflicto entre las dos partes, principales protagonistas de la actividad aeroportuaria; las líneas aéreas y los prestadores de los servicios.

Los antecedentes de este conflicto estuvieron dados en la gran crisis económica de finales del 2001, y la sanción de la llamada Ley de Emergencia Pública y Modificación del Régimen Cambiario, que dejaba sin efecto las cláusulas de ajuste en dólares en contratos de servicios públicos, cuyos precios y tarifas quedaban en virtud de dicha norma en relación $ 1 = U$S 1.

El Poder Ejecutivo Nacional dicta dos decretos “aclaratorios”[26] por medio de los cuales se mantiene para las tasas aeronáuticas y aeroportuarias a la paridad de pago del dólar a la cotización del mercado libre del Banco de la Nación Argentina, con las implicancias económicas favorables para los que las debían percibir y gravosas para las Líneas Aéreas y pasajeros que debían pagarlas.

Las Líneas Aéreas que prestaban en Argentina servicios aéreos internacionales que debían pagar tasas por el Servicios de Tránsito Aéreo y Aeroportuario por la operación de sus aeronaves, promovieron individualmente juicios por diversas vías procesales tendientes a dejar sin efecto por aplicación de los decretos 577/02 y 1910/02 y observar lo prescripto por la Ley de Emergencia Económica, con lo cual intentaban evitar un incremento de los costos en pesos argentinos del 200% por la enorme devaluación de esta moneda, producida en un corto lapso.

De todas estas líneas aéreas sólo Aerolíneas Argentinas logra el dictado de una medida cautelar, que le permitió seguir pagando por años, hasta la sentencia definitiva, las tasas en pesos a la paridad $ 1 = U$S 1, lo que significaba, por efecto de la diferencia de cambio, un gasto en el rubro, equivalente a sólo una tercera parte del costo que pagaban las aerolíneas extranjeras que operaban sus vuelos internacionales en Argentina.

El Department of Transportation de EUA[27] ante un requerimiento de empresas de ese país que operaban en Argentina; American Airlines, Delta, United Airlines y Fed Express, le impuso la obligación dineraria a Aerolíneas Argentinas para seguir volando a EUA, de depositar diferencias de tarifas aeroportuarias que llegaron a ser del orden de los diez millones de dólares, fundado en el tratamiento discriminatorio por la aerolínea nacional y que a su criterio vulneraba el principio de igualdad previsto en el art. 15 a) del Convenio de Chicago.

El DOT no aceptó ninguna explicación de la situación de Aerolíneas Argentinas en el sentido que no había existido discriminación de tasas para nacionales y extranjeros fijada por el Poder Ejecutivo, sino que la diferencia se había originado en una Resolución Judicial transitoria[28] hasta la terminación del juicio, y sólo revieron su decisión cuando luego del primer fallo de la CSJN[29] por juicios promovidos por las líneas aéreas sobre el tema tasas, fuera también condenada a su tiempo Aerolíneas Argentinas a pagar las diferencias al Estado Nacional (tasas aeronáuticas) y a la Concesionaria Aeroportuaria Aeropuertos Argentina 2000 S.A. (tasas aeroportuarias) a la misma paridad cambiaria que las Cías. Extranjeras. Sólo ante ello, el DOT liberó las sumas retenidas recién en el año 2012.

El Convenio de Chicago de 1944, no impone precio ni moneda de pago, sino que sólo se limita a exigir la igualdad en los costos operativos aeroportuarios, y obviamente en tanto los mismos registren una repentina e importante baja uniforme, lejos estará de incumplirse con las previsiones del Tratado Internacional invocado.

Lo único que el Estado debe garantizar es la razonabilidad de los costos y la igualdad de tratamiento para el costo de las aeronaves de matrícula nacional con las extranjeras.

Luego de largos procesos en todas las instancias, a fines de agosto del 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dicta el fallo “Mexicana de Aviación SA de CV c/ Estado Nacional- Ministerio de Defensa-FAA dto. 577/02 s/ Amparo ley 16.986”, modifica la jurisprudencia del Alto Tribunal,[30] sobre la naturaleza jurídica de las tasas, a la cual seguirán las sentencias de todos los juicios de las aerolíneas y mantiene dolarizadas la tasas aeronáuticas, que considera “precio” y con dicha calificación las deja fuera del alcance de la Ley de Emergencia.

Los argumentos más importantes del fallo que puso fin a este conflicto fueron:

• Las llamadas “tasas aeroportuarias” no son de naturaleza tributaria, sino precio regulado por el Estado, no alcanzándolo el principio de reserva legal específico para dicha materia.

• Hacer lugar a la pesificación vulneraría los documentos internacionales como el Convenio de Chicago de 1944, de la OACI y de La Comisión Latinoamericana de Aviación Civil, que exigen la adopción como valor de referencia para vuelos internacionales, de una divisa aceptada por la industria aerocomercial.

• La Ley de Emergencia Económica, no alcanza a las “tasas aeronáuticas” del Servicio de Tránsito Aéreo, para vuelos internacionales por estar dentro del comercio internacional, y ser ajenas a las variables del mercado local, particularmente en el caso de empresas extranjeras como la actora.

• Las “tasas aeronáuticas” de “Protección al Vuelo y Apoyo al Aterrizaje”, son de carácter tributario, y se cumple con el principio constitucional de reserva legal, con el dictado de las leyes específicas, aunque fueran anteriores a la Ley de Emergencia Económica, pues se permite descartar que el legislador hubiese pretendido incluirlas en las disposiciones de su artículo 8° que disponía la pesificación de los servicios públicos.

2.2.- Segunda cuestión de conflicto con las aerolíneas en razón de los riesgos de la operación. Los seguros específicos.

Los incidentes aeronáuticos en el área operativa aeroportuaria, ocurren con mayor frecuencia que lo comúnmente imaginable.

Anualmente se producen cantidades de siniestros originados por vehículos que transitando en pista colisionan aeronaves ocasionando roturas en puntas de alas, o en puertas de acceso a la aeronave. Generalmente ocurren en días de gran congestión aérea y malas condiciones de visibilidad.

En calles de rodaje y pistas también se dan casos de errores en el balizamiento nocturno o de obstáculos dejados en ellas, como máquinas pavimentadoras, tambores de alquitrán u otros elementos que provocaron colisiones y graves accidentes cuyas responsabilidades les fueron judicialmente atribuidas a los explotadores y administradores del Aeropuerto.

Es así como el 5 de diciembre de 2000, un camión de catering interno 26 de la empresa Gate Gourmet procede a acercarse al avión a abastecer, un MD 83 en la plataforma del aeropuerto Ministro Pistarini de Ezeiza, y su chofer, incumpliendo normas del manual operativo, impacta la aeronave provocando rotura de la puerta galley delantero, abolladura y cortes en el fuselaje y desplazándolo el A/C unos 70 cm. hacia la izquierda como así también la puerta delante izquierda. Esto provoca la salida de servicio de la aeronave durante 25 días con un costo de hangaraje, mano de obra y materiales empleados de U$S 185.693 y un lucro cesante U$S 1.261.811. Se registra daño a un avión de una empresa aérea a la cual abastece. El siniestro fue cubierto.

2.2.1.- Los riesgos aeroportuarios del lado aire, en tierra.

La evolución del transporte aerocomercial ha convertido a los aeródromos en un lugar de complejas y distintas actividades ligadas a la asistencia de las aeronaves en tierra, tal las maniobras de limpieza, abastecimiento de combustible, catering, operaciones de mantenimiento en área de estacionamiento y rampa, carga de enormes volúmenes de equipajes, de correo, mercaderías generales, peligrosas, perecederas, animales vivos, abordaje de pasajeros mediante buses que circulan en calles de rodaje, transportes especiales para pasajeros discapacitados, VIP, etc.

Todo ello supone el ingreso de gran cantidad de personal no dependiente del Concesionario aeroportuario y del cual es, generalmente, solidariamente responsable por los daños que se produzcan en el área operativa concesionada.

No obstante que todo el personal que desarrolla estas actividades tiene una habilitación especial otorgada y controlada por la Autoridad Aeronáutica local y que mediante su capacitación y control periódico minimizan los riesgos, éstos se producen y pueden llevar a causar gravísimos daños personales y económicos.[31]

Ante la necesidad de contar con una cobertura específica de responsabilidad civil en el área aeroportuaria nace entonces un producto de seguros, normalizado a nivel mundial, denominado Póliza o Cobertura ARIEL.[32] Existen otras similares que no se llaman ARIEL, pero tienen la misma estructura, tanto es así que bajo esa denominación genérica se encuentra en el mercado asegurador internacional.

Esta cobertura tipo es exigida en todos los aeropuertos, a nivel mundial, para poder acceder al conjunto de sus áreas técnico operativas, superficie contenida en su contorno perimetral, infraestructuras, pistas de vuelo, zonas de estacionamiento de aeronaves, plataforma, instalaciones aeronáuticas, depósitos y hangares de mantenimiento.

En relación a daños a las personas referimos un caso: “El día 18/07/10 al ingresar el camión del servicio de agua potable interno CP-03 a la Plataforma Comercial, posición de estacionamiento N° 22 para realizar el servicio a la aeronave LV-BAY, el chofer frenó pero el camión resbaló, golpeó y lesionó a personal de Seguridad que se encontraba apostado en ese lugar”.[33]

En relación a los daños a la propiedad relatamos el siguiente caso: “Siendo las 6.15 hs. se estaban realizando en el aeropuerto Ministro Pistarini -Ezeiza- las operaciones de alistamiento de las aeronaves cuya partida estaba programada para alrededor de dos horas más tarde.

El servicio de catering a embarcar en vuelos intercontinentales se acondiciona en contenedores con capacidad para unas 800 comidas, distribuidas en cenas, almuerzos y desayunos, bebidas en cientos de botellas y demás elementos necesarios para cumplir con el servicio de a bordo. Todo ello estaba dispuesto por la Cía. Gate Gourmet en su camión interno 04 patente TOC 734 que al maniobrar entre dos aeronaves -VGB y VAG- impacta con una gran componente inercial en el ala izquierda de la aeronave VGB produciendo la rotura de la misma. La consecuencia inmediata; fuera de servicio del avión por un día para su reparación, cancelación del vuelo AR 1452 y un daño efectivo y lucro cesante de U$S 51.246”.[34] Se impactó una aeronave que no tenía vinculación contractual con la proveedora de catering, por lo cual cubre la póliza ARIEL de responsabilidad civil extracontractual.

Otro tipo de riesgo asegurable por la póliza ARIEL es la cobertura de aeronaves objeto de contratos de hangaraje y/o que estén en mantenimiento bajo la responsabilidad de los talleristas aéreos, cuyos locales están en zona aeroportuaria.

Los riesgos asegurados serán las pérdidas o daños en las aeronaves o equipos, no propios, es decir que no le pertenezcan ni estén bajo la custodia del asegurado, y sólo abarcará los siniestros mientras la aeronave se encuentre en tierra para su cuidado, custodia, control o en mantenimiento a cargo del asegurado o terceros -subcontratistas- relacionados por éste.

Un siniestro cubierto por esta sección de la póliza ARIEL se registró en tanto en Ezeiza, “Mantenimiento solicita el traslado de la aeronave LV-ZPO desde pos. 13 hasta zona Hangares (…) Se inicia esta operación y en el momento que se disponía a mover el LV-BIT, ya con el tractor enganchado, los mecánicos fueron presionados por la torre y control terrestre de FAA, para sacar urgente el LV-ZPO de la calle “J” y permitir el paso de una aeronave privada en sentido espigón, la cual se encontraba motorizada a 100 mts. del LV-ZPO. Se solicitó un permiso de 10 (diez) minutos a fin de terminar la operación LV-BIT, pero fue negado.

Debido a la presión del operador aeroportuario, la congestión de aeronaves en zona de Hangares, y las maniobras delicadas y con poco margen de error, se produce una colisión con winglet[35] LH del LV-ZPO produciendo rotura del mismo, y en el LV-BIT daños en el elevador RH, en el cono de salida y Ducto de escape del APU, quedando la aeronave fuera de servicio”.[36]

Los conflictos entre el concesionario aeroportuario y las Cías. Aéreas y sus contratistas y proveedores se producirán en tierra a consecuencia de la operación, y la solución de ellos estará dada por la adecuada cobertura de seguros.

2.2.2.- La operación aérea y el riesgo aviario.

La responsabilidad de los operadores de aeródromos también se genera en oportunidad del aterrizaje o el despegue de aeronaves, donde pueden originarse daños como consecuencia de un mal funcionamiento de los servicios encargados de indicar las correspondientes maniobras a los pilotos, o bien por la no-adopción de medidas de seguridad, como la clausura del aeródromo cuando las condiciones de operabilidad así lo requieren.[37]

El operador del aeropuerto también tiene a su cargo el despeje en el área de aterrizaje de lo que los pilotos conocen como “Riesgo Aviario”.[38]

Los choques con aves en un aeropuerto se producen hasta 60 metros de altura (200 ft) durante el aterrizaje y de hasta 150 metros (500 ft) durante el despegue.[39] Éstos pueden provocar daños en turbinas, tal el caso de la aeronave LV-ZXP el 11/08/03, que saliendo de Aeroparque encuentra en su carrera de despegue grupos de aves que ingestan en su motor N° 2, entrando en emergencia y aterrizando en la misma pista, sin consecuencias para el pasaje. El costo del daño superó el medio millón de dólares. Las operaciones de control de aves en zona de aterrizaje y pistas generalmente están a cargo del operador del aeropuerto.[40]

La Convención Internacional de la Aviación Civil (Chicago 1944) en su Anexo 14 dispone que los Estados tomen las medidas necesarias para reducir el número de aves que representan un peligro para las operaciones de las aeronaves, adoptando medidas encaminadas para desalentar su presencia en los aeropuertos o en sus proximidades.

La Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), emitió varios documentos recomendando e impulsando el estudio, análisis y la instalación de medidas tendientes a la reducción de los peligros emanados de la presencia de aves en los aeropuertos y adyacencias. Entre dichos documentos publicó el Manual de Servicios Aeroportuarios, Parte 3, “Reducción del Peligro que Representan las Aves”.[41]

El peor accidente producto de las colisiones con aves, se produjo el 4 de octubre 1960, cuando una aeronave de la Cía. EASTERN embistió una bandada de pájaros (estorninos). El Lockheed Electra chocó con la bandada al despegar del Aeropuerto Internacional Logan de Boston, las aves ingresaron en tres de los cuatro motores ahogándolos y la aeronave se estrello costándole la vida a 62 personas de 72 pasajeros y tripulantes a bordo. Esta tragedia hizo que la industria aeronáutica examinara más de cerca el peligro de los choques con aves en las vecindades de los aeropuertos. En 1965, la OACI comenzó a recopilar informes de choques con aves de los Estados contratantes utilizando un formato de notificación normalizado.

El 3 de junio de 1995 una aeronave Concorde chocó con varios gansos canadienses en aproximación al Aeropuerto Internacional JFK de Nueva York sufriendo daños por más de U$S 9.000.000 en las turbinas 3 y 4. Demandado el ente que gestiona el aeropuerto JFK, –NY Port Authority– éste pagó U$S 5.300.000 en compensación por las pérdidas causadas.

El 22 de marzo de 1998 una aeronave Airbus A 320 de Air France siendo las 7 hs. de la mañana en el Aeropuerto de Marsella, tuvo que abortar el despegue del vuelo Marsella – París debido a la ingestión por gaviotas de uno de sus motores. El caso tiene su interés y merece un análisis debido que el propietario y explotador de la aeronave solicitaron la reparación de sus perjuicios al Estado Francés y a la Cámara de Comercio e Industria de Marsella, explotador del aeropuerto; el Tribunal Administrativo de Marsella falló el 1 de Febrero de 2005 condenando al Estado y a las aseguradoras en un monto superior a los 4 millones de dólares.[42]

Esta causa fue motivo del accidente del 15 de enero de 2009, cuando un Airbus 320 de US Airways con más de 150 personas a bordo, acuatizó en el Río Hudson, cerca de Nueva York. El accidente se produjo a raíz del impacto de aves en ambos motores luego del despegue, hecho que determinó la importante pérdida de empuje de ambas turbinas y obligó al descenso a los tres minutos de haber decolado. Todos sus ocupantes fueron evacuados sin daños personales, pero sí patrimoniales dado que la aeronave, la carga y los equipajes sufrieron pérdida total.

Los daños fueron cubiertos con la indemnización del 100% por la póliza de cascos tomada por la Cía. Aérea y no hubo subrogación en este caso respecto de la aseguradora del operador aeroportuario ya que la ingestión se produjo fuera de la jurisdicción del aeropuerto.

Un caso a tener en cuenta es el Aeroparque Metropolitano Jorge Newbery, que concentra la mayor cantidad de vuelos del país, y que se encuentra emplazado a la vera del Río de la Plata por un lado, una zona boscosa y las piletas de depuración de agua de AySA por la otra, reuniendo condiciones de atracción para las aves, circunstancias que obligan a extremar los controles a cargo del operador aeroportuario, y que deben ser entonces extremadamente rigurosos.

Fue así que el 11 de agosto de 2003 se encontraba en la carrera de despegue en la pista del aeroparque el Boeing 737 LV-ZXP cumpliendo el vuelo AR 2720, cuando ingesta pájaros en motor posición derecha provocando roturas en paletas del compresor. Se encuentra en trámite entre la aerolínea y el operador aeroportuario un juicio por daños y perjuicios,[43] fundado en la obligación del concesionario aeroportuario de las tareas de prevención del peligro aviario conforme art. 1° de la Resolución ORSNA N° 85/02.

El Plan de Prevención del Peligro Aviario (PPPA) para el Aeroparque Jorge Newbery presentado por el Concesionario recepta las recomendaciones dictadas por la OACI, por lo que se espera tanto los explotadores, la Autoridad Aeronáutica y el público en general, es que dicho plan sea eficaz.

2.2.3.- Los aeropuertos y los accidentes aéreos.

La OACI en su “Manual de Servicios Aeroportuarios” ha dedicado la Parte7 ala “Planificación de Emergencia en Aeropuertos”,[44] ya sean originados en operaciones aéreas como en otras actividades que se desarrollan en ese ámbito, en tanto los aeropuertos son los lugares en donde estadísticamente se producen la mayor cantidad de accidentes o incidentes aéreos de gravedad. Tales serán:

–El abordaje, se da cuando se embisten dos aeronaves; tal el caso del accidente más grave de la historia de la aviación, entre dos Boeing 747, de las transportadoras KLM y PAN AM, ocurrido el 27 de marzo de 1977 en plataforma del aeropuerto de Tenerife, registrándose 644 víctimas.

–La colisión de una aeronave en vuelo contra edificios aeroportuarios de mantenimiento como el caso del TAM 3054 del 17/07/07 en el aeropuerto de Conghonas.

–La colisión de un Boeing 747 de Singapore Airlines contra obstáculos en pista, la carrera de despegue en pista en China (Formosa) en octubre de 2008, con 83 muertos y 57 heridos graves.

–Fuera de pista, se produce un accidente mayor en el área terminal en inmediaciones del aeropuerto, tal el caso del Spanair JK5022 en Barajas en agosto de 2008 donde fallecieron 154 personas y el Lapa 3142 en el Aeroparque Jorge Newbery de la Ciudad de Buenos Aires en agosto de 1999 con 65 muertos.

A las consecuencias catastróficas habituales se suman, el cierre del aeropuerto a la operación, la congestión de pasajeros y de los aviones que deben ser derivados a las alternativas.

El 75% de los accidentes se producen en un radio de 35 km de los aeropuertos. Si un accidente se produjera en área aeroportuaria la OACI prevé su accionar en el Manual de la Emergencia en Aeropuertos.[45]

El Anexo 14 del Convenio de Chicago, desde 1951 prevé que cada aeropuerto debe diseñar su plan de emergencia propio, teniendo en consideración los: servicios de incendio disponibles, que son categorizados por OACI de 1 a 10; de salvamento; puestos de mando; el control del tránsito aéreo y la ayuda que deberán prestar las Instituciones de las poblaciones o ciudades más próximas al aeropuerto.

Ante una emergencia o accidentes de una aeronave de una Cía. Aérea en Zona Aeroportuaria intervendrán diferentes autoridades, organismos, tales:

– El Juez Federal con jurisdicción en el lugar del suceso o bien del Estado de la matrícula de la aeronave siniestrada si el accidente se hubiere producido fuera de los límites de algún Estado (vg. en alta mar).

– El Investigador designado por la Junta de Accidentes Aéreos del Estado del suceso.

– Los Investigadores Observadores del Estado de la matrícula de la aeronave.

– La Policía Local.

– Los grupos a cargo de las tareas de búsqueda y salvamento. SAR.

– Por la línea aérea, su “go team”, compuesto del personal designado por el explotador y el Director de la Emergencia.

Se denomina “go team” al grupo de tareas compuesto por personal del explotador especializado en diferentes áreas que se traslada al lugar del incidente o accidente con el objetivo de tomar la más rápida y efectiva acción.

2.2.4.- Incidentes graves y accidentes originados en la gestión del operador del aeropuerto.

En cuanto a incidentes aeronáuticos en lado aire, donde resultaba responsable el operador aeroportuario, podemos citar algunos casos.

El 31 de octubre de 2000 un Boeing 747 de Singapore Airlines se encuentra en maniobras para despegue en medio de pobrísimas condiciones meteorológicas -fuertes lluvias y vientos- en el aeropuerto Chiang Kai Shek. Se dirige por error a una pista no habilitada, colisionando en la carrera de despegue con una grúa y aparato repavimentador de pista. El saldo 83 fallecidos y 57 heridos graves.

El Informe Final de la Junta de Accidentes de la República China de Taiwán concluyen en la culpa del Comandante, en tanto el informe en disidencia del Estado de matrícula, Singapur, luego de una profusa ilustración con gráficos y fotos, inclinan la responsabilidad al Controlador de Rodaje y Despegue y a los Explotadores y Administradores del Aeropuerto en tanto la señalización de la pista clausurada e inoperativa no eran las usadas internacionalmente conforme normativa del Anexo 14 Aeródromos de OACI, induciendo al error del Comandante. Respondió finalmente el operador aeroporturario.

La responsabilidad de los operadores de aeródromos y de los “Servicios de Protección al Vuelo” fue tratado en el fallo emblemático 82.312 PLUNA c/ Gobierno Nacional,[46] de la Cámara Nacional Federal Civil y Comercial, Sala III, el 27 de agosto de 1981.

Los hechos dañosos en que se fundó la acción trataban de una aeronave de la actora con pasajeros y carga, que se disponía a cumplir con el vuelo regular entre el Aeroparque de la Ciudad de Buenos Aires y Montevideo, que encontrándose en rodaje lento entre la plataforma y la pista, embiste con las hélices de la turbina 3 y 4, dos tambores de 200 litros de brea no balizados, que se encontraban obstaculizando el rodaje de las aeronaves.

Se resuelve hacer lugar a la demanda condenando al Gobierno Nacional, que operaba en forma directa el aeroparque, fundada en responsabilidad extracontractual al entender que la tasa pagada por la línea aérea no constituye el acuerdo típico del contrato previsto el art. 1137 del Código Civil.

2.2.5. Corolario.

Las relaciones entre las Líneas Aéreas y los referidos protagonistas de la operación, son pasibles de originar diferentes perjuicios que pueden reparase aplicándose los típicos institutos de la legislación aeronáutica, o bien de derecho común, según el caso y el carácter de las personas intervinientes. Ello implicará la atribución de responsabilidad subjetiva u objetiva, con reparación integral o limitada y según normas de responsabilidad contractual o extracontractual.

2.3.- Tercera cuestión de conflicto. Sanidad y auxilio médico en los aeropuertos para pasajeros, tripulantes de las transportadoras aéreas y terceros.

¿Cuál será el momento definitorio a partir del cual una persona se convierte de usuario aeroportuario en pasajero de una línea aérea?

¿Quién será el responsable de la atención médica en los sectores comerciales del aeropuerto?

¿Sobre quién recaerá la obligación de proveer atención de emergencia médica y de primeros auxilios a los pasajeros, e inclusive a los tripulantes que en la escala necesitan de atención médica aunque no sea más que por simples malestares físicos?

La primera respuesta será que la obligación es en forma exclusiva del Administrador del Aeropuerto, quien debe tener disponible el servicio médico en su ámbito.

Este es un tema no menor dado que importa la organización del servicio de guardias médicas durante la operación aeroportuaria, que en los aeropuertos de mayor tráfico, generalmente H24;[47] como también contar con un servicio de urgencia con derivación inmediata, teniendo en cuenta que los aeropuertos generalmente se encuentran a una distancia media – larga a los centros de las ciudades que cuentan con estos servicios.

Una controversia planteada en Argentina entre el Organismo Regulador del Sistema de Nacional de Aeropuertos -ORSNA- y la Cía. Aérea de mayor tráfico en el país -Aerolíneas Argentinas S.A.- dio lugar a una acción judicial entre ambas[48] que determinó el dictado de una medida cautelar de no innovar respecto de un nuevo Reglamento de Sanidad Aeroportuaria que se pondría en vigencia en el año 2008 por la Excelentísima Cámara del Fuero Contencioso Administrativo[49] y cuya solución final fue dada por una Comisión Ad Hoc integrada por juristas del ORSNA y ARSA.[50]

Sus conclusiones fueron plasmadas en la reforma parcial del Reglamento de Sanidad Aeroportuaria para el Sistema Nacional de Aeropuertos, en cuanto a la delimitación de las responsabilidades médicas, entre las Líneas Aéreas y el Administrador del Aeropuerto.

La solución a la que arribara la Comisión Ad Hoc se logra a partir de incorporar a la norma el concepto de “zona estéril”, que ha quedado redactada de la siguiente manera: “… se determina que es responsabilidad del explotador aéreo la atención del pasajero ante cualquier emergencia médica que se produjere luego del ingreso del pasajero en la zona estéril… ”.

Se considera “zona estéril” al “… sector comprendido entre un puesto de inspección y la aeronave, cuyo acceso está estrictamente controlado y sirve para la permanencia de los pasajeros que aguardan un determinado vuelo…”.[51]

En cuanto a los aeropuertos de mayores dimensiones, con servicios internacionales, pasado el último control, que generalmente es el de documentación, los pasajeros recorren un determinado espacio en donde pueden existir áreas comerciales, bares, free-shops, restaurantes, etc., hasta llegar al espacio denominado “área de preembarque” localizada en forma contigua a la puerta de embarque de su vuelo.

La solución sobre la responsabilidad médica en ese trayecto, en donde el pasajero puede permanecer un prolongado tiempo, está, conforme normativa, a cargo del operador aeroportuario.

En cuanto a la obligación de proveer la atención de la emergencia médica y de los primeros auxilios prestados a los pasajeros, es exclusiva del Administrador del Aeropuerto, quien debe tener disponible dicho servicio en su ámbito.[52]

En tanto el viajero ya se hubiere convertido en pasajero, el art. 3° del Reglamento, prevé los costos médicos a cargo de la línea aérea en tanto dice: “… el explotador aéreo deberá reintegrar al administrador del aeropuerto los costos que éste deba soportar en la atención de la emergencia médica y de los primeros auxilios prestados a sus pasajeros…”.

Será entonces que ante un caso médico de un pasajero en la llamada “zona estéril”, entendiéndose por tal sólo el área de preembarque del vuelo a ser abordado por el pasajero en el aeropuerto de partida, la organización del servicio médico estará a cargo del Administrador del Aeropuerto, y el costo de la prestación efectivamente brindada a un pasajero será solventado por la aerolínea respectiva, o por el mismo pasajero, en tanto las circunstancias, constituyan o no un “accidente” en el concepto del derecho aeronáutico.[53]

La atención médica en los aeropuertos también será prestada por el servicio médico del concesionario aeroportuario a trabajadores por cuenta propia o en relación de dependencia en oportunidad de encontrarse prestando labores en los aeropuertos.

La obligación del Explotador del Aeropuerto, en cuanto a la atención médica de emergencia, lo es respecto de “todos los usuarios que así lo requieran en cada una de las aeroestaciones”,[54] sean que éstos trabajen por cuenta propia o en relación de dependencia.[55]

Ahora bien, se detiene expresamente la norma reglamentaria en ¿quién deberá asumir los costos de tales prestaciones?[56]

La solución es que se impone la carga económica de tal prestación al trabajador independiente, o a su empleador en el caso de existir relación de dependencia con el paciente y le otorga expresamente acción de repetición de tales costos al Administrador Aeroportuario.

La simplificación de la norma, libera a todo usuario y explotador aéreo de la contratación de un sistema propio de atención médica de emergencia que sólo estará obligado a asumir los costos.

Una reciente jurisprudencia de los tribunales argentinos en un caso, fallado por la Cámara Nacional Comercial de la Capital Federal, Sala D,[57] se determinó respecto de un pasajero que recién había abordado la aeronave, que sufre un infarto y muere, que el mismo no se había producido en virtud de un “accidente”, sino que provenía de una dolencia propia no relacionada con la utilización de la aeronave, y por lo tanto no se condenaba a la aerolínea en virtud de la ejecución del contrato de transporte aéreo. No se fundó la indemnización otorgada en normas de derecho aeronáutico, pero aquí lo importante de este fallo en relación al tema en estudio, en tanto sí se condena a Aerolíneas Argentinas, por no haber dado el aviso de auxilio médico a la Jefatura del Aeropuerto, a quien reconoce como única autoridad responsable, sino que el piloto lo hizo al servicio médico de guardia de la aerolínea quien no contaba con los elementos para la urgencia. Entendieron los jueces que el aviso al sistema médico del aeropuerto podría haber dado una oportunidad de vida al pasajero.

Queda sellado también jurisprudencialmente que el único servicio médico obligatorio en el aeropuerto será el organizado por el Administrador a cargo del mismo.

2.4.- Cuarta cuestión de conflicto, tal el tratamiento de personas con discapacidad en el ámbito aeroportuario.

El conflicto que se puede dar en el ámbito aeroportuario con la atención de los pasajeros con discapacidades o con movilidad reducida ha alcanzado una solución reglamentaria en la UE y en EUA, que alcanzan a regular al 83% de los pasajeros transportados a nivel global.[58]

En ambos ordenamientos legales se han establecido normas que aseguran que estos pasajeros reciban una asistencia adecuada tanto en vuelo como en los aeropuertos al embarque y desembarque según sus minusvalías.[59]

2.4.1.- Solución reglamentaria en EUA.

Para evitar el conflicto entre el operador aeroportuario y las Cías. Aéreas la norma DOT382 ha determinado quién es el obligado a prestar la asistencia al pax AIRIMP/PMR.[60]

La línea aérea es la encargada de asegurar la asistencia requerida por un pasajero con discapacidad, por sí, o por un tercero por ella contratado, o por el gestor del aeropuerto.

La norma 382.91, en su subapartado G, determina la obligación de asistencia y responsabilidades en el embarque, desembarque y vuelos en conexión.

Si la asistencia se da en la conexión, y son operados por diferentes compañías, el responsable será el del vuelo de llegada que se libera de la misma en tanto transfiere al pasajero a la aerolínea encargada del transporte sucesivo.

La compañía aérea debe asegurar a su pasajero con discapacidad con reserva aceptada, la asistencia entre la puerta de entrada a la terminal, a la puerta de embarque, a la puerta del avión, y viceversa. También es encargada de facilitar el retiro y transporte de su equipaje, facturado y de mano en el aeropuerto.

La norma en estudio no debería ser entendida obligando a las Cías. Aéreas a duplicar los servicios que deban dar las entidades gestoras de los aeropuertos conforme sus normas locales, pero legalmente son responsables de suplementar los servicios facilitados por el aeropuerto cuando éstos no se cumplen.

2.4.2.- Solución reglamentaria en UE.

En cuanto al Reglamento Europeo, tiene claramente delimitada las diferentes obligaciones de asistencia en los aeropuertos que tienen por un lado, la Entidad Gestora del Aeropuerto, y por otro las Líneas Aéreas.

Para ello, enuncia en dos Anexos, el primero para los “Aeropuertos”, y el segundo para las “Aerolíneas”, las acciones de asistencia mínima obligatoria a cargo de cada uno.

Es de destacar la importancia que se le da al gestor aeroportuario, en el Anexo I, al cual le pone a cargo una asistencia personalizada desde que la llegada del pasajero AIRIMP/PMR al aeropuerto, pasando por la ayuda en la facturación, en controles de migraciones, aduaneros y de seguridad, el embarque en el avión con los medios de elevadores, sillas de ruedas o cualquier otro tipo de asistencia que proceda.

Pero la norma indica que la actividad del operador aeroportuario no termina allí, sino que debe desplazarlo desde la puerta del avión a sus asientos, y acomodar su equipaje de mano. Idéntico procedimiento al desembarque con asistencia en el retiro de equipajes y conexión con otros vuelos o bien entre terminales, asistencia a los perros guías reconocidos, y mantener las comunicaciones con las personas con discapacidad sordas o ciegas mediante formatos accesibles.

El Anexo II del Reglamento CE 1107/06,[61] que trata la asistencia a ser prestada por las Cías. Aéreas, está dirigida fundamentalmente a la aceptación con comodidades para el pasajero AIRIMP/PMR, su acompañante, su perro guía, y su equipo médico, entendiéndose éste hasta dos aparatos de equipo de movilidad, por persona.

Esta delimitación de tareas obligatorias, una operativa desde el arribo del pasajero hasta que se ubica en su asiento con todo su equipaje, a cargo del aeropuerto, y la propia atinente al transporte ya en la aeronave elimina superposiciones y conflictos de responsabilidades, y deja en claro quién debe solventar los costos.

2.4.3.- La cuestión en Argentina.

El funcionamiento de los aeropuertos del país se organizó mediante decreto 375/97. Su art. 6°, inc e) impone las obligaciones que deberá contener el pliego de condiciones, y dice en lo específico que nos atañe, que una de ellas será “el acceso igualitario y no discriminatorio en el uso de instalaciones y servicios en los aeropuertos… ” y más adelante, en su art. 14, crea en el ámbito del PEN el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos que, en la enumeración de sus principales objetivos, dice en su inc. a) “asegurar la igualdad, libre acceso y la no discriminación en el uso de los servicios e instalaciones aeroportuarias”. Su ámbito de competencia son todos los aeropuertos integrantes del Sistema Nacional de Aeropuertos (SNA) estén o no concesionados.

El ORSNA, entonces, por Resolución 96/01, aprueba el Reglamento General de Uso y Funcionamiento de los Aeropuertos del Sistema Nacional de Aeropuertos, conocido como REGUFA, que prohíbe expresamente la discriminación en el uso de los servicios e instalaciones aeroportuarias asegurando la libertad y libre acceso.[62]

Es así que, luego del acceso al edificio del aeropuerto, la atención de las personas con déficit físicos deberían contar con mostradores de despacho especiales y luego ser ayudados a sortear los controles de seguridad, migratorios, sanitarios y otros hasta arribar a la zona estéril contigua a la puerta de embarque de su vuelo, en caso que el mismo se haga por manga. Para el caso de ser necesario utilizar medios de ascenso mecánicos, el personal del aeropuerto debería coordinar el embarque hasta ser instalado el pasajero en su asiento a bordo.

Este concepto está en línea con la normativa específica europea CE 1107/06, que prevé expresamente que estos servicios especiales serán obligación de la entidad gestora del aeropuerto, sin ningún cargo adicional.[63]

La experiencia a mejorar en la Argentina será reglamentar específicamente en un Anexo la actual Resolución ORSNA 96/01, diferenciando las obligaciones de las transportadoras y de los aeropuertos en la asistencia de personas con discapacidad, tal como lo hizo la norma europea en sus Anexos I y II, que quita toda duda y la posible superposición de obligaciones, no quedando vacíos normativos que en la práctica ningún explotador ni aéreo ni aeroportuario asume, resultando la falta de servicio al AIRMP/PMR.

La norma prevé un plazo de seis meses desde su entrada en vigencia para la adecuación de las estaciones, sus instalaciones y equipamientos existentes, y que deberán ser completados en plazo no superior a los tres años. A más de diez años vista, sólo se cumple parcialmente con ello en los pocos aeropuertos más importantes del país.

En Argentina, si bien la norma reglamentaria ORSNA 96/07 se refiere al tema específico, y las RAAC en su amplio arco también lo hacen, entendemos que, siguiendo la metodología reglamentaria internacional, los países más avanzados han puesto en vigencia normas específicas que garantizan los derechos y facilitan su claro ejercicio; tales la CE 1107/06 y la Norma Parte 382 del DOT de EUA; dando positivos resultados. En esa línea entendemos que se debe transitar en pos de la solución de este conflicto.

2.5.- Quinta cuestión de conflicto. La asignación de “slots”.

Desde la década de 1960 la utilización de un aeródromo no sólo supone las maniobras de despegue y aterrizaje, sino la prestación de servicios por parte del aeropuerto a las aeronaves, tales como el mantenimiento de la superficie de pistas y calles de rodaje para su adecuado uso, limpieza, balizamiento, iluminación, señalización, asistencia para el rodaje, disponibilidad de mangas para recepción y embarque de pasajeros, hangares, vigilancia y protección de las aeronaves, servicios de handling, catering, etc.

Los aeropuertos comienzan a reconocer a las Cías. Aéreas una temporánea prestación de los servicios imprescindibles, complementarios del aterrizaje y despegue, que cada vez son más y los aeropuertos comienzan a saturarse no pudiendo incrementar su capacidad para evitar la congestión.

Con ello aparecieron los primeros problemas de congestión aeroportuaria, en tanto la demanda de tráfico iguala o supera la capacidad máxima operativa del aeródromo.

Fue así que las Cías. Aéreas generaron acuerdos voluntarios, que con el tiempo se fueron sometiendo a principios y reglas cada vez más estrictas, y desde 1960 se realizan en conferencias de IATA, cuyo objetivo es la coordinación aeroportuaria. Su finalidad es evitar congestionamientos y facilitar el cumplimiento de los horarios de operación previstos. Así nacen los “slots” o “franjas horarias”, asignados luego de una negociación entre las Cías. Aéreas y las autoridades aeroportuarias.

Si bien IATA no es una organización de autoridad aeronáutica, se aprovecha su experiencia y las de todas sus Cías. Asociadas para establecer criterios de distribución de “slots” que luego son adoptados por las autoridades aeroportuarias y utilizadas en los comités especiales de asignación de “slots”.

La autonomía de estas conferencias IATA se ha visto reducida por criterios o prácticas adoptados por las autoridades nacionales y operadores aeroportuarios que han dictado reglamentos específicos que regulan la asignación de los “slots” en los aeropuertos.[64]

Es entonces que ante la progresiva liberalización global del sector aerocomercial, se plantean conflictos con las líneas aéreas más antiguas,[65] que en muchos casos eran Cías. de bandera,[66] llamadas así en su concepto histórico, o sus sucesoras que detentan las mejores franjas horarias.

La evolución de estos conflictos los intenta resolver la IATA, calificando a los aeropuertos por su congestión[67] y emitiendo procedimientos y criterios para la coordinación y asignación de “slots” contenidos en las Directrices de Programación Global[68] que se resumen en el principio de mínima intervención y proporcionalidad; de ajuste permanente y de objetividad y neutralidad.

La autorización del “slot” se refiere exclusivamente a la operación aeroportuaria comercial en aeropuertos -nivel 3- y determina la utilización de pistas, rampas y demás servicios del aeropuerto, e importa preferencia para la obtención del “slot” circulatorio o aeronáutico.

El procedimiento de asignación será concurrente, es decir, público y abierto a todas la Cías. y operadores aéreos, y las asignaciones serán rogadas, a instancia de parte, por los interesados, y se tendrán en cuenta reglas de precedencia por antigüedad en la utilización con excepción de los “slots” que IATA considere infrautilizados, tales los que no se hayan operado al menos en un 70% de los movimientos previstos.

Las franjas horarias reglamentariamente, podrán ser intercambiadas entre Cías. Aéreas o transferidas de una a otra.[69]

2.6.- Sexta cuestión de conflicto. El tema ambiental.

Los viajes y el comercio internacionales llevan aparejados muchos beneficios vinculados al desarrollo económico, que también suelen entrañar riesgos para la salud pública que se pueden propagar internacionalmente en aeropuertos a través de personas, equipajes, cargas, contenedores, medios de transporte, mercancías y paquetes postales.[70]

La Organización Mundial de la Salud (OMS) actúa en estrecha colaboración con organizaciones internacionales a fin de proporcionar orientación a los Estados Partes en la aplicación del Reglamento Sanitario Internacional RSI (2005), y en la cuestión en estudio se ha vinculado directamente con la Asociación Internacional de Transporte Aéreo (IATA), Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) y Organización Internacional del Trabajo (OIT).

A partir del 15 de junio del 2007 rigen determinadas actividades de la OMS en los Estados Partes[71] encaminados a proteger a la comunidad mundial de los riesgos y las emergencias de salud pública que traspasen las fronteras internacionales, velando por un entorno saludable para los viajeros que utilicen las instalaciones aeroportuarias, en particular, de abastecimiento de agua potable, restaurantes, servicios de abastecimiento de comidas para vuelos, aseos públicos, servicio de eliminación de desechos sólidos y líquidos, ejecutando con ese fin los programas de inspección apropiados.

Los operadores aeroportuarios tienen generalmente a su cargo como parte de la explotación comercial del aeropuerto, el cuidado ambiental de su área. Es así que deben tratar los residuos que dejan las aeronaves después de cada vuelo en tanto ello implica derrames en reabastecimiento de hidrocarburos, y eliminación de diversos líquidos que van desde el agua potable hasta las aguas azules de los baños de los aviones.

Terminado un vuelo con pasajeros, debe darse un destino con cuidados ambientales a los desechos de comidas, todos los elementos dejados por los pasajeros a bordo tales como servilletas, vasos y diferentes desperdicios que son colectados en ocasión de la limpieza que se realiza entre un vuelo y otro.

Es entonces que en los aeropuertos los operadores habilitan el funcionamiento de plantas de desnaturalización de residuos peligrosos para su eliminación, con distintas categorías de desechos orgánicos considerados de alto riesgo. Ello se realiza mediante la puesta en funcionamiento de hornos para incineración de residuos peligrosos.

El conflicto que se plantea radica en el monopolio que otorga habitualmente el operador aeroportuario a una empresa con tarifas reguladas por el mismo y que en la práctica las hacen obligatorias para las líneas aéreas que las deben solventar.[72]

Otro límite ambiental existente en los aeropuertos internacionales serán los Organismos que ejercerán la función de barrera sanitaria, controlando desde el ingreso de animales vivos (mascotas) y previniendo la introducción de plagas y enfermedades cuyos vehículos estén entre los productos agroalimentarios, derivados de origen animal y vegetal, fármacos – veterinarios y agroquímicos, que adicionan otro factor de conflicto que es el costo a solventarse mediante una tasa especial o incluirla en una tasa aeroportuaria única.[73]

Un cuidado aparte merece el vuelco de los líquidos provenientes de los baños de las aeronaves en los aeropuertos que importan un promedio de 3.000 a3.800 litros diarios para una operación como tiene el aeropuerto Ministro Pistarini de Ezeiza, a coordinar su eliminación con el operador aeroportuario.

En la industria aerocomercial utiliza aparatos eléctricos y electrónicos que tienen como fuente de energía PCBs, los policlorobifenilos (PCB), por ejemplo transformadores, condensadores recipientes que contengan cantidades residuales o que lo hayan contenido y no hayan sido descontaminados. Tienen importancia medioambiental y analítica debido a su toxicidad. Los fabricantes de PCBs reconocieron su toxicidad ambiental, pero debido a la forma de uso y sus aplicaciones industriales, reconocieron además la imposibilidad práctica de controlar las emisiones al medio de estos productos. Debido a esto, los PCBs se encuentran hoy ampliamente difundidos en el medio ambiente.

Las legislaciones nacionales, y la Argentina es una,[74] establecen la obligación de adoptar las medidas necesarias para garantizar la eliminación y descontaminación de aparatos que contengan PCBs a fin de prevenir, evitar y reparar daños al ambiente y mejorar la calidad de vida de la población.

Uno de los conflictos que habitualmente se plantea con el costoso tratamiento de los PCBs es determinar si está a cargo del operador aeroportuario o de cada una de las compañías aéreas.

Debemos tener en cuenta que dentro del área aeroportuaria se encuentran múltiples talleres aeronáuticos de mantenimiento, con diferentes secciones específicas, tales como Planta de Facilidades Neumáticos e Hidráulicos, Taller de Tratamiento Superficial de Metales, Planta de Tratamiento Físicoquímico, Sector de Almacenes, los cuales generan diferentes tipos de residuos peligrosos, y en actas de inspecciones de rutina se ha determinado la existencia de: Y6/42 solventes, Y8 aceites, Y9 mezclas de aceites y agua o de hidrocarburos y agua, Y12 pinturas, Y18 barros, Y21 cromo hexavalente, Y26 cadmio, Y29 pilas alcalinas conteniendo mercurio, Y31/34 baterías ácido-plomo, Y34 soluciones ácidas, Y35 soluciones básicas, Y36 asbestos de generadores de oxígeno, Y37 compuestos orgánicos de fósforo, Y39 fenoles, Y41 solventes clorados, Y48 sólidos, trapos, filtros, papeles y envases contaminados.[75] Estos residuos peligrosos son retirados del área aeroportuaria por transportistas habilitados para el manejo de los mismos.

Toda la operación hasta aquí expuesta da lugar no solamente a conflictos sobre obligaciones, competencias, costos, etc. entre las aerolíneas y los operadores aeroportuarios, sino que los incumplimientos con el cuidado de los residuos peligrosos originan comúnmente causas judiciales con intervención de la justicia federal con jurisdicción en el aeropuerto en donde los hechos se producen; ellos serán:

• La falta de permiso de vuelco de efluentes líquidos.

• Violación de prohibición de vuelco de efluentes provenientes de los baños de los aviones en el colector cloacal del aeropuerto.

• Contaminación de ríos o napas adyacentes al aeropuerto con efluentes de metales pesados provenientes de los talleres de los aeropuertos,

• Contaminación de lagunas vg. caso de la Laguna de Rocha, que se encuentra a 11 km del Aeropuerto Internacional de Ezeiza.[76]

2.7.- Séptima cuestión de conflicto. La seguridad en áreas de pasajeros y cargas. Los servicios privados de las aerolíneas, los del operador aeroportuario y la autoridad estatal con jurisdicción en el aeropuerto.

Los Estados Partes de la OACI están obligados a cumplir con las normas de seguridad de aviación civil contempladas en el Anexo 17 “Security”,[77] y por lo tanto son normas jurídicas aplicables en el ámbito aeroportuario de las naciones parte observando las previsiones y orientaciones contempladas, entre otros, por el “Manual de Seguridad para la Protección de la Aviación Civil contra los Actos de Interferencia Ilícita”.[78]

Cada Estado contratante determinará el establecimiento de zonas de seguridad restringidas en los aeropuertos que prestan servicios a la aviación civil internacional y la aplicación de procedimientos y sistemas de identificación a las personas y los vehículos, adoptando las medidas para evitar que se introduzcan, por cualquier medio, a bordo de estas aeronaves, armas, explosivos, u otros artefactos peligrosos que pudieran utilizarse para cometer actos de interferencia ilícita y cuyo transporte y tenencia no estén autorizados.

En el área aeroportuaria convivirán como obligados a prestar seguridad, el operador aeroportuario, los explotadores de aeronaves, la autoridad de cada nación y las empresas prestadoras de servicios de seguridad privada contratados por los explotadores de aeronave y/o prestadores de servicios aeroportuarios complementarios a la aviación.[79] Será allí donde se producirán conflictos por superposición de tareas y grises áreas de competencia de cada uno de ellos.

El objetivo de seguridad asumido por el Estado contratante del Convenio de Chicago de 1944 abarca la de pasajeros y sus equipajes, carga aérea, tripulaciones, personal en tierra y el público en general, tanto en tierra en la zona aeroportuaria, como en vuelo.

Cada Estado notificará a la OACI la designación de la autoridad gubernamental competente, que será la responsable de la preparación, ejecución y cumplimiento del plan de seguridad de aviación civil, observando las normas y los principios aconsejados en los métodos recomendados.[80]

A nivel aeropuerto, el operador aeroportuario constituye la entidad responsable en forma primaria de su administración y funcionamiento seguro. Para ello está obligado a asegurar la adopción, por sí o por terceros, de los recaudos necesarios para la intensificación de las medidas de seguridad necesarias para responder ante un eventual incremento de la amenaza.

En todos los casos en que el servicio de seguridad específico no sea prestado por la autoridad, el mismo deberá ser proporcionado por el explotador del transporte aerocomercial respectivo, a través de una empresa prestadora de servicios de seguridad privada en el ámbito aeroportuario.[81]

En Estados Unidos la autoridad de seguridad está en la TSA[82] que con sus ilimitados recursos[83] provee la seguridad en forma exclusiva, sin delegar funciones en el operador aeroportuario ni en las compañías aéreas. Esta es la gran razón por la cual no existen conflictos de competencia en cuestiones de seguridad en aviación civil en los aeropuertos de EUA.

En la Unión Europea la cuestión en estudio es objeto de la CE N° 622/2003 modificada por la CE N° 1546/2006, Reglamentos que establecen las medidas necesarias para la aplicación y adaptación técnica de las normas comunes de seguridad aérea que se incorporarán a los programas nacionales de seguridad de la aviación, adoptando una mayor precisión a las normas comunes, en particular para abordar el riesgo creciente de introducción de explosivos líquidos en las aeronaves.

Dado que los Anexos a esta norma europea contienen especificaciones secretas sólo a disposición de las autoridades de los Estados nos hemos limitado a su mención, pero por la experiencia práctica, los servicios de seguridad aeroportuaria se encuentran en gran medida tercerizados, con costos crecientes a las compañías aéreas.

3.- Conclusiones.

1)  Los aeropuertos son grandes conglomerados de pasajeros, cargas, empresas, proveedores, dependencias gubernamentales que deben convivir e interactuar en la operación aérea con las aerolíneas observando los principios de eficiencia, rapidez y seguridad regulados a nivel internacional por el Anexo 14 del Convenio de Chicago de 1944.

2)    La normativa uniforme a aplicar a nivel internacional para la correcta interacción de los protagonistas de la operación, deviene del Convenio de Chicago de 1944, sus 18 Anexos Técnicos, Normas y Prácticas Recomendadas, Documentos OACI y Circulares.

3)   A nivel Estados Partes, su adhesión a los Tratados, Leyes y Normas Reglamentarias específicas regulan la actividad de cada país, no pudiéndose apartar de los principios del Convenio de Chicago, con la excepción de las “diferencias notificadas” respecto de los Anexos Técnicos al Convenio.

4)  Los recursos económicos para el mantenimiento operativo de los aeropuertos, es responsabilidad de cada Estado Parte y se materializa en el cobro de tasas a los usuarios, tanto líneas aéreas como pasajeros.

5)  La compleja operación aeroportuaria trae aparejado multiplicidad de riesgos, generalmente con responsabilidad solidaria con el gestor aeroportuario.

6)    A efectos de minimizar los costos de esos riesgos existen pólizas de seguros tipo “Ariel” que cubren responsabilidad civil, y que es exigible para operar en el área aeroportuaria, ya sea por Cías. Aéreas o diversos proveedores.

7)   Es responsabilidad primaria del operador aeroportuario tener disponible un servicio de sanidad y auxilio médico en cada uno de los aeropuertos, independientemente de la asunción de los costos según el caso.

8)   En el tratamiento de pasajeros discapacitados o con movilidad reducida intervienen el operador aeroportuario y las Cías. Aéreas según criterios de normas reglamentarias de competencia.

9)   La asignación de franjas horarias o “slots” suponen permanentes conflictos a cuya solución contribuye la IATA por medio de sus conferencias específicas para determinar los criterios de utilización, que en caso de ser adoptadas por la Autoridad Aeroportuaria local se convierten en norma.

10)    La cuestión de la preservación del medio ambiente en relación a los desechos de la operación de aeronaves estará a cargo de ambos protagonistas, según normas.

11)   La seguridad en los aeropuertos “security” está primariamente a cargo de la Autoridad Estatal de aplicación, en el caso argentino la PSA, Policía de Seguridad Aeroportuaria, determinando la Autoridad, los servicios que se pueden tercerizar y las empresas habilitadas para ello que se pueden contratar para ejercer funciones en jurisdicción aeroportuaria.

Bibliografía consultada

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– Convención de Chicago de 1944.

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– Disposición N° 50 del Comando de Regiones Aéreas de la Fuerza Aérea Argentina.

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