Exégesis a la ley 26.102 de Seguridad Aeroportuaria

El 22 de junio fue publicada en el Boletín Oficial la ley 26.102. El objeto del trabajo es fundamentalmente exegético, lo que supone hacer un análisis crítico de cada uno de sus artículos.
El objetivo de la ley es establecer las bases jurídicas, orgánicas y funcionales del Sistema de Seguridad Aeroportuaria (art. 2), entendiéndose por tal el conjunto de acciones tendientes a resguardar y garantizar la seguridad interior en el ámbito jurisdiccional aeroportuario, a través de la prevención, conjuración e investigación de los delitos e infracciones que no están previstos en el Código Aeronáutico (art. 3).

Su ámbito de aplicación en razón del espacio se extiende a los aeropuertos y aeródromos integrantes del Sistema Nacional de Aeropuertos –SNA- (primer párrafo del art. 5), en tanto que su ámbito de aplicación en razón de las personas comprende a toda persona física o jurídica, pública o privada, que ingrese al aeropuerto o aeródromo y/o haga uso de las instalaciones aeroportuarias, de los servicios brindados dentro del aeropuerto o que tenga cualquier tipo de relación directa o indirecta con la actividad aeroportuaria, aeronáutica o no aeronáutica desarrollada en el mismo (tales como tripulación, pasajeros, usuarios, empleados y prestadores de servicios).

Publicado en Lexis-Nexis Jurisprudencia Argentina, Buenos Aires, 2006 – IV, fascículo del 18 de octubre de 2006, ISBN: 987-592-187-4 (pág. 45-54).

Autora: Griselda D. Capaldo

Introducción

Luego de los trágicos sucesos del 11 de setiembre de 2001, los Estados miembro de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), reunidos en la 33ra reunión de la Asamblea General, [1] subrayaron la necesidad de restablecer la integridad del sistema aeronáutico a fin de que siga siendo uno de los más vigorosos motores del progreso económico, eficaz catalizador de los negocios y el turismo, y vehículo del desarrollo social y cultural en todo el mundo.[2]

En la mencionada reunión se adoptaron 31 resoluciones, muchas de las cuales contenían medidas de acción directa e inmediata tendientes a fortalecer la seguridad de la aviación y reafirmar la responsabilidad de los Estados miembro en proveerla, instándolos a castigar severamente a quienes – como autores, co-autores y/o cómplices- utilicen aeronaves civiles como armas de destrucción.

Con el fin de que las normas y métodos recomendados por la OACI se apliquen efectivamente en todos los aeropuertos del mundo,[3] la Resolución A33-1 encomendó al organismo que lidere la creación de un programa universal de auditorías de vigilancia de la seguridad aeronáutica, inspirándose en el eficaz plan de auditorías de la seguridad operacional creado en 1999.

Mediante sendas Resoluciones se creó un grupo de trabajo para examinar las amenazas emergentes que enfrenta la aviación civil y otro sobre seguros aeronáuticos por riesgo de guerra, dado que una de las mayores dificultades que tuvo que afrontar la industria aérea luego del 11 de setiembre fue la renuencia de las compañías de seguros y reaseguros para asumir la cobertura de ese tipo de riesgo.

Como muy bien ilustra Mariano Castro,[4] en el año 1997 el mercado de los reaseguros registró una siniestralidad del 81,6%, en 1998 ascendió al 153% y en 1999 al 164%. Luego de descender ligeramente en el 2000 a un 131%, se introdujeron recargos de tal importancia que –aún con los sucesos del 11 de setiembre- el índice de siniestralidad descendió al 128%.

Estos guarismos son lo suficientemente elocuentes para dar por demostrado el repliegue del mercado asegurador aeronáutico al comienzo del nuevo milenio.

A estas dificultades se sumaron las propias de la lucha internacional contra el terrorismo, que lógicamente excede la esfera de atribuciones de la OACI. Atento a ello, se estableció una línea de cooperación con la Oficina de Naciones Unidas contra el Tráfico de Drogas y el Crimen (UNODC, en su sigla en inglés).

Jean-Paul Laborde y Andrea Treso, [5] funcionarios de la UNODC, explican que el mandato de esta oficina es prestar asistencia técnica a los Estados acerca de los aspectos penales relacionados con la represión del terrorismo. Entre sus objetivos inmediatos está la puesta en vigencia y efectiva aplicación de 12 convenios y protocolos internacionales [6] relativos al terrorismo. Estos instrumentos forman, en su conjunto, el marco jurídico apropiado para prevenir actos terroristas y condenar a sus autores. Entre ellos hay 5 tratados elaborados por la OACI desde 1963, que se vinculan con la seguridad de la aviación civil y tienen por objeto combatir los actos de interferencia ilícita que se perpetren contra ella. Nos estamos refiriendo al:

  • Convenio de Tokio de 1963 sobre infracciones y otros actos cometidos a bordo de las aeronaves;
  • Convenio de La Haya de 1970 sobre la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves;
  • Convenio de Montreal de 1971 sobre la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil;
  • Protocolo de Montreal de 1988 sobre la represión de actos de violencia en los aeropuertos que prestan servicio a la aviación internacional, complementario del Convenio de Montreal de 1971; y
  • Convenio de Montreal de 1991 sobre la marcación de explosivos plásticos para los fines de detección.

La Argentina es parte en ellos y por ende tiene la obligación de adoptar las medidas legislativas que sean necesarias para unificar, o al menos uniformar, definiciones de ciertos delitos terroristas, determinar su competencia jurisdiccional sobre bases territoriales (lex loci delicti), de nacionalidad de las víctimas o de los terroristas y del país de matrícula de la aeronave involucrada, y finalmente aplicar el principio penal básico desarrollado por la UNODC de “extraditar o enjuiciar”.[7]

En febrero de 2002 los representantes de 154 Estados y observadores de 24 organismos no gubernamentales vinculados a la industria aeronáutica, se reunieron en la sede de la OACI en Montreal para generar un plan de acción universal para la seguridad de la aviación. El plan aprobado en la Conferencia Ministerial de Alto Nivel introdujo como herramienta estratégica las “auditorías de seguridad” para que evalúen el cumplimiento de las normas OACI por parte de los 187 Estados miembro. Sus pilares son:[8]

  • identificar, analizar y elaborar una respuesta global eficaz a las amenazas nuevas y emergentes que comprenda medidas a adoptar en ámbitos específicos, tales como aeropuertos, aeronaves y sistemas de control del tránsito aéreo;
  • fortalecer las normas y estándares de seguridad de los Anexos al Convenio de Chicago, muy especialmente para proveer a la seguridad operacional y para prever la protección del puesto de pilotaje;
  • implantar auditorías regulares, obligatorias, sistemáticas y armónicas con el fin de evaluar la seguridad general y aeroportuaria en todos los Estados contratantes de OACI;
  • coordinar las acciones nacionales con programas regionales y sub-regionales de auditorías de la seguridad;

El programa de acción tuvo una fase inicial costeada por la OACI (U$S 17 millones) durante el bienio 2002-2004. De ahí en más, los Estados se comprometieron a desarrollar sus propias estrategias tomando en consideración el binomio costo-eficiencia con el fin de evitar cargas excesivas para la aviación civil. Dado que el sector ya sufrió ingentes pérdidas como consecuencia de los sucesos del 11 de setiembre, está claro para la OACI que esas medidas debieran garantizar que no habrán de interrumpir ni impedir el movimiento de pasajeros, equipajes, carga y piezas postales por vía aérea. [9]

Todo parece indicar, entonces, que la recientemente promulgada ley 26.102 sobre seguridad aeroportuaria se inscribe dentro de las acciones que la Argentina debe adoptar para alinearse con la política internacional de lucha contra el terrorismo y los crímenes complejos. Haremos a continuación una sucinta descripción de la norma para luego proceder a su análisis crítico.

Descripción del contenido de la ley 26.102 sobre el Sistema de Seguridad Aeroportuaria

El 22 de junio fue publicada en el Boletín Oficial la ley 26.102. Su objetivo es establecer las bases jurídicas, orgánicas y funcionales del Sistema de Seguridad Aeroportuaria (art. 2), entendiéndose por tal el conjunto de acciones tendientes a resguardar y garantizar la seguridad interior en el ámbito jurisdiccional aeroportuario, a través de la prevención, conjuración e investigación de los delitos e infracciones que no están previstos en el Código Aeronáutico (art. 3).

Su ámbito de aplicación en razón del espacio se extiende a los aeropuertos y aeródromos integrantes del Sistema Nacional de Aeropuertos –SNA- (primer párrafo del art. 5), según se los define en los tres últimos numerales del art. 4 y en los numerales 1 a 5 y 11 a 14 del art. 6, en tanto que su ámbito de aplicación en razón de la materia surge no sólo del ya citado art. 3 sino además por los tres primeros numerales del art. 4, cuando se define qué ha de entenderse por actividad aeroportuaria, actividad aeronáutica y no aeronáutica, aeropuerto, aeródromo y aeropuerto internacional.

Finalmente, su ámbito de aplicación en razón de las personas debe buscarse en la segunda parte del art. 5 y en los numerales 6 a 10 del art. 6. Comprende a toda persona física o jurídica, pública o privada, que ingrese al aeropuerto o aeródromo y/o haga uso de las instalaciones aeroportuarias, de los servicios brindados dentro del aeropuerto o que tenga cualquier tipo de relación directa o indirecta con la actividad aeroportuaria, aeronáutica o no aeronáutica desarrollada en el mismo (tales como tripulación, pasajeros, usuarios, empleados y prestadores de servicios).

Tal como había hecho un año atrás el DNU 145/05, una de las novedades introducidas por la ley es que sustrae el manejo y reglamentación de la seguridad aeroportuaria de la competencia de la Fuerza Aérea Argentina –dependiente del Ministerio de Defensa- para asignárselo a la Secretaría de Seguridad Interior –dependiente del Ministerio del Interior- (art. 7). Con la indudable finalidad de adquirir un mayor conocimiento experto, se dispuso la creación de un Comité Nacional de Seguridad Aeroportuaria (art. 8) como órgano asesor del Secretario de Estado en todo lo relativo a la planificación y coordinación entre los diferentes organismos públicos con competencia o incidencia en la seguridad aeroportuaria (art. 9), tales como la Policía de Seguridad Aeroportuaria, la Dirección General de Migraciones, la Dirección General de Aduanas de la Administración Federal de Ingresos Públicos, el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria, la Dirección de Sanidad de Fronteras, la Subsecretaría de Transporte Aerocomercial del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, y por supuesto tanto el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA) como la autoridad u organismo responsable de la prestación de los servicios de tránsito aéreo y/o control del tráfico aéreo de la aviación civil (hasta ahora ese área está bajo el control de  la Fuerza Aérea Argentina; creemos que esta denominación por el género antes que por el nombre del órgano sugiere que ya se ha tomado la decisión política de transferirla a un organismo a crearse, probablemente dentro del área Ministerio de Planificación o bien dentro de una Agencia Federal de Aviación Civil a constituirse en un futuro cercano).

Sin perjuicio de los poderes conferidos a sus miembros permanentes, otros organismos públicos o fuerzas de seguridad o policiales -federales o provinciales- podrán participar de las reuniones como miembros invitados, al igual que otras personas físicas o de existencia ideal vinculadas con la actividad (art. 9, penúltimo párrafo).

Como organismos de enlace se crean Comités locales de Seguridad Aeroportuaria, con sede en cada aeropuerto del SNA (art. 10).

Todo el Título II de la ley está dedicado a la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA), organismo originalmente creado como Policía Aeronáutica Nacional por la ley 21.521/77, modificada casi 30 años después por el DNU 145/05.

Conducida y administrada por un Director Nacional (art. 18), se espera hacer de ella un organismo que resguarde y garantice la seguridad aeroportuaria con profesionalismo, idoneidad y eficiencia (art. 30).

Puede afirmarse que, en razón del espacio, la Policía de Seguridad Aeroportuaria tiene una competencia estricta y otra ampliada. La primera se reduce al ámbito aeroportuario y a las aeronaves que no se encuentran en vuelo. El numeral 3 del art. 14 define este último concepto de manera contra-fáctica, al entender que una aeronave se encuentra en vuelo a partir del momento en que se aplica la fuerza motriz para despegar hasta el momento en que termina el recorrido de aterrizaje. Esta noción coincide con la dada por el art. 155 del Código Aeronáutico (ley 17.285) al regular la figura de los daños a terceros en la superficie, y por los Convenio de Tokio de 1963, La Haya de 1970 y Montreal de 1971 al regular, respectivamente, las Infracciones y ciertos otros Actos Cometidos a Bordo de las Aeronaves, la Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves y finalmente la Represión de Actos Ilegítimos contra la Seguridad de la Aviación civil, todos ellos ratificados por la República Argentina, según consta en la misma ley (art. 17).

Cuando los hechos investigados pudieran vulnerar la seguridad aeroportuaria (art. 15) esta competencia estricta en razón del espacio puede extenderse a todo el territorio nacional, en cuyo caso la PSA debe contactarse con la autoridad policial o de seguridad competente. Si bien la norma no lo declara expresamente, es obvio que a los efectos preventivos y represivos regulados por la ley se escinde al territorio nacional en dos partes: un segmento continental (del que implícitamente se excluye al mar territorial) y un segmento aéreo.

El primero cae excepcionalmente bajo la competencia de la PSA, en tanto que el segundo será controlado en su totalidad –es decir, incluso el espacio aéreo que cubre al mar territorial- por la Fuerza Aérea Argentina como guardiana de la defensa nacional (art. 91).

La metodología escogida por el legislador nos hace suponer que habrá una estrecha cooperación y sinergia operativa entre ambos cuerpos, pues no debe olvidarse que la infraestructura aeroportuaria es apenas el segmento terrestre de una actividad que se desarrolla esencialmente en el espacio aéreo.

Para conducir con éxito su gestión de Inteligencia Criminal (art. 21.3) se consagra ministerio legis el deber genérico de informar y aportar a la PSA cualquier documento útil a sus pesquisas. Este deber alcanza incluso a las personas privadas, sean físicas o de existencia ideal (art. 21.2)

De acuerdo al art. 12, su competencia en razón de la materia abarca la seguridad aeroportuaria tanto preventiva como compleja y consiste en planificar, evaluar y coordinar las acciones necesarias –tanto en lo estratégico como en lo táctico- para prevenir, conjurar e investigar en el ámbito aeroportuario las infracciones y los delitos tanto simples como complejos, cometidos estos últimos por organizaciones criminales, y que estén relacionados con el narcotráfico, el terrorismo, el contrabando y otros delitos conexos.

Sobre la base de un Código Contravencional Aeroportuario a dictarse en el futuro (art. 104), el numeral 9 del art. 14 le acuerda, además, funciones sancionatorias respecto de las contravenciones cometidas en ese ámbito y el art. 16 le asigna funciones de policía aduanera, migratoria y/o sanitaria donde y cuando no haya autoridad establecida por las respectivas administraciones. Sin embargo, dentro de sus funciones sancionatorias les está vedado privar a las personas de su libertad, a menos que lo hagan para prevenir o conjurar delitos (art. 28).

Finalmente, el art. 17 la designa autoridad de aplicación del:

  • Convenio de Chicago de 1944 y de las normas y métodos recomendados por la OACI relativos a la seguridad y protección de la aviación civil internacional contra los actos de interferencia ilícita;
  • de los tratados suscriptos por la Nación en la materia; y
  • de todo lo referente al transporte aéreo de mercancías peligrosas, aunque reducido exclusivamente al ámbito aeroportuario.

Su facultad de elaborar un plan de Inteligencia Criminal está constreñida por los principios de la ética pública, razonabilidad, graduabilidad (en el sentido de utilizar la prevención y la disuasión antes que la coacción directa, conf. art. 22), pleno e irrestricto respeto por los derechos humanos (incluso el de las personas bajo su cuidado y custodia), y confidencialidad (a menos que el cumplimiento de sus funciones o las necesidades de la justicia exijan estrictamente lo contrario, conf. art. 23), proscripción de la obediencia debida cuando la orden impartida sea manifiestamente ilegítima y/o ilegal o su ejecución configure o pueda configurar delito (art. 24), no discriminación (en el sentido de obtener información, hacer inteligencia o almacenar datos de personas en razón de su raza, fe religiosa, acciones privadas u opinión política, o de adhesión o pertenencia a organizaciones partidarias, sociales, sindicales, comunitarias, cooperativas, asistenciales, culturales o laborales, conf. art. 25), de cooperación y coordinación de sus actividades con las de otros cuerpos policiales o fuerzas de seguridad (art. 19) y de capacitación permanente (a tales efectos, por el art. 57 se crea el Instituto Superior de Seguridad Aeroportuaria).

Sus potestades administrativas comprenden la dirección de los recursos humanos; la gestión económica, contable y presupuestaria; la gerencia logística; la asistencia y asesoramiento jurídico-legal; y las relaciones institucionales de la institución (art. 19, último párrafo). La primera parte de este precepto fue correctamente observado por el PEN al momento de la promulgación de la norma (Decreto 786/2006), pues confería a la PSA potestades de coordinación de actividades de inteligencia que ,por el artículo 13 de la Ley de Inteligencia Nacional N° 25.520, corresponden a la Secretaria de Inteligencia dentro de un marco de paridad funcional. Esa paridad se vería quebrada si la coordinación estuviese también en manos de un órgano que no tiene rango de Secretaría sino de Dirección.

Los Capítulos V, VI, VII y VIII (art. 30 a 84) están dedicados a plantear el perfil profesional, disciplinario, meritorio y escalafonario de los miembros que integren la entidad, incluyendo su régimen previsional.

Como la PSA es parte funcional del sistema de planificación, coordinación, control y apoyo del esfuerzo nacional de policía tendiente a garantizar la seguridad interior, la ley concluye con una lista de modificaciones tanto a la ley homónima N° 24.059 como a la 18.711 de Funciones y Jurisdicciones de las Fuerzas de Seguridad, y con la derogación de la ley 21.521/77 que creó a la Policía Aeronáutica Nacional.

Análisis crítico

a) Según el último párrafo del art. 3, el crear un sistema de seguridad aeroportuaria tiene por finalidad prevenir, conjurar e investigar los delitos e infracciones que no estén previstos en el Código Aeronáutico.

La lectura de la última sentencia nos da la pauta de que el legislador ignora que todo el Capítulo II del Título XIII, dedicado justamente a los Delitos, fue íntegramente suprimido del Código Aeronáutico por ley 20.509 del año 1973. Varios artículos del Capítulo II, sin embargo, ya habían perdido su vigencia en virtud del Decreto-Ley 17.567/67.

Esa acción legislativa despojó al Código de uno de sus capítulos clave y suprimió una variedad de delitos nacidos de la actividad aeronáutica que, desde entonces, han quedado impunes tales como el apoderamiento ilícito de aeronaves (que por cierto es bien distinto de la piratería), atravesar clandestina o maliciosamente la frontera por lugares distintos de los establecidos por la autoridad aeronáutica o desviarse de las rutas aéreas fijadas para entrar o salir del país, conducir una aeronave desprovista de certificado de aeronavegabilidad o con dicho certificado vencido, efectuar vuelos arriesgados poniendo en peligro la vida o los bienes de terceros en la superficie, conducir clandestinamente una aeronave por zonas de sobrevuelo prohibido, etc.

En la actualidad, la penología aeronáutica se reduce a los artículos 190, 194 a 196 y 198 a 199 del Código Penal, relativos los cuatro primeros a delitos contra la seguridad de los medios de transporte y de comunicación y los dos últimos a la piratería.

Por cierto que el tratamiento del tema excede el objetivo de este opúsculo, pero aún así vale la pena reseñar que desde el Código penal no se acertó a tipificar todas las acciones u omisiones delictuales vinculadas con el quehacer aeronáutico, porque no se comprendió que se originan en el hecho técnico aviatorio y que tutelan bienes jurídicos muy específicos y por ende distintos de los delitos comunes, como la seguridad de la aeronavegación, la seguridad de los terceros en la superficie y, por supuesto, la seguridad del Estado.

b) Según el primer párrafo del art. 5, su ámbito de aplicación en razón del espacio se extiende a los aeropuertos y aeródromos integrantes del Sistema Nacional de Aeropuertos (SNA).[10]

Esto significa que todos aquellos aeropuertos que no pertenecen al SNA, sea por la escasa importancia de su tráfico o de los servicios que brindan, no están cubiertos por el sistema de seguridad aeroportuaria diseñado por la ley 26.102. Es de suponer entonces que su seguridad permanece en manos de la Fuerza Aérea Argentina.

Oportunamente interpretamos que esa competencia en razón del espacio puede ser estricta (art. 14) o ampliada (art. 15), que la primera se reduce al ámbito aeroportuario y a las aeronaves que no estén en vuelo y que la segunda puede –en ocasiones especiales- extenderse a todo el territorio nacional.

Dijimos también que, ante la inexistencia de una definición asertiva de aeronave que no está en vuelo, se optó por tomar la noción de aeronave en vuelo adoptada por nuestro Código y por varios tratados penales aeronáuticos. El Código argentino la aplica a la figura de los daños a terceros en la superficie, haciendo responsable al explotador de la aeronave por los daños directos producidos por una aeronave en vuelo, o de cosas o personas arrojadas o caídas de la misma así como del ruido anormal de aquélla (art. 155), entendiéndose que la aeronave está en vuelo desde que aplica su fuerza motriz para despegar hasta que termina el recorrido del aterrizaje (art. 156). El Convenio de Tokio de 1963 utiliza también el concepto de aeronave en vuelo, sea en alta mar o en zonas situadas fuera del territorio de un Estado, para decidir el ámbito de aplicación en razón del tiempo durante el cual deben cometerse las infracciones o los actos que ponen en peligro la seguridad de la aeronave, de las personas o bienes a bordo, o el orden o disciplina a bordo.

La misma noción es recogida por el Convenio de La Haya de 1970 para reprimir aquellos delitos que, mediante violencia, amenaza o intimidación, tienen por objeto el apoderamiento ilícito de la aeronave en vuelo.

Lo mismo hace el Convenio de Montreal de 1971 para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, en tanto pongan en peligro la seguridad de una aeronave, la destruyan o dañen, coloquen en ellas artefactos o sustancias que puedan destruirla o dañarla, destruyan o dañen las instalaciones o servicios de navegación aérea internacional, y/o comuniquen a sabiendas informes falsos con peligro para la seguridad de la aeronave.

Si bien no son relevantes para esta exégesis, vale la pena recordar que los tres convenios, a su vez, aportan otras definiciones de “aeronave en vuelo”, e incluso una noción especial de “aeronaves en servicio”, con el propósito de definir el ámbito temporal durante el cual el comandante de la aeronave está dotado de ciertas facultades coercitivas para proteger la seguridad de la aeronave y de los bienes y personas a bordo y para entregar a los autores y cómplices (aun aquellos que actuaron en grado de tentativa) a la autoridad competente, o bien desembarcarlos en cualquier Estado, sea o no contratante.

c) Los artículos 4 y 6 ofrecen varias definiciones [11] que son útiles al momento de desentrañar el ámbito de aplicación de la ley en razón del espacio y de la materia, la mayoría de las cuales fue tomada del Código Aeronáutico y del  “Reglamento general de uso y funcionamiento de los aeropuertos del sistema nacional de aeropuertos” (REGUFA).

Como técnica legislativa debe dársele la bienvenida, por cuanto apuntala la congruencia del sistema jurídico.

d) Todo el Título II (art. 11 a 84) de la ley está dedicado a la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA).

Puede afirmarse que este organismo es una recreación de la otrora Policía Aeronáutica Nacional (PAN), cuyos orígenes se remontan al año 1977 cuando se promulgó la ley 21.521. Su competencia se extendía a todo el aeroespacio nacional y a las aeronaves, aeródromos, pistas de aterrizaje e instalaciones terrestres radicadas en los mismos o que servían de apoyo a las operaciones aeroespaciales. Eventualmente podía extenderse a cualquier otra parte del territorio en caso de infracciones de competencia federal que comprometieran el empleo del medio aéreo o la seguridad de la aeronavegación (art. 4). Tenía además una naturaleza claramente militar desde que dependía directamente del Comando en Jefe de la Fuerza Aérea Argentina y estaba sujeta al estatuto de Código de Justicia Militar.

Por los conocidos sucesos de Southwern Winds, la 21.521 fue parcialmente modificada por el DNU 145/2005 que, entre otras acciones, la trasladó del ámbito del Ministerio de Defensa – Fuerza Aérea Argentina, al del Ministerio del Interior. En el art. 1 se establecía que la desde entonces re-nombrada Policía de Seguridad Aeroportuaria mantendría los cometidos establecidos por la Ley 21.521 y formaría parte del Sistema de Seguridad Interior, en los términos de la Ley 24.059. A su vez, el art. 5 la incorporó a las fuerzas de seguridad nacionales consignadas en el artículo 17 del Título V de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto Nº 438/92) y modificatorias, correspondiendo al Ministerio del Interior entender en la aplicación de la Ley Nº 21.521 y en todo lo relacionado con la seguridad aeroportuaria.

Ciertamente el quehacer legislativo asumido por el Poder Ejecutivo Nacional no fue, en este caso, demasiado prolijo ya que no había congruencia semántica ni ontológica alguna entre la nueva denominación del cuerpo de seguridad nacional y su competencia en razón del espacio, que seguía siendo exactamente la misma que tenía la PAN –es decir, mucho más allá de los aeródromos, abarcando incluso todo el territorio nacional y el espacio aéreo que lo cubre- pero con la poco feliz denominación de Policía de Seguridad Aeroportuaria.

Afortunadamente, este desliz ontológico ha quedado zanjado con la nueva ley 26.102, ya que la actual PSA tendrá realmente una competencia restringida al área aeroportuaria, con la salvedad hecha por el art. 15.

Decíamos en el acápite anterior que el art. 91 de la 26.102 mantiene en cabeza de la Fuerza Aérea Argentina todas las misiones y funciones asignadas por la Ley 21.521 a la PAN en tanto “[…] no hayan sido asignadas por la presente ley a la Policía de Seguridad Aeroportuaria. En tal sentido, queda como responsabilidad de dicha fuerza todo lo atinente a la vigilancia y control del espacio aéreo en materia de defensa nacional.” Acto seguido, el art. 91 ordena la derogación de la 21.521 así como de toda otra norma de carácter público, reservado, secreto, publicada o no publicada que se oponga a la presente.

Nuevamente, desde el punto de vista de la técnica legislativa la estrategia escogida no es en absoluto recomendable, pues la cómoda fórmula general de derogar todo lo que se oponga habrá de generar no pocas incertidumbres a la hora de identificar qué es lo residual que aún mantiene su vigencia para las misiones y funciones de la Fuerza Aérea Argentina.

Sin pretender ser exhaustivos, de la comparación de ambos textos resulta que –por mérito de la 21.512- la FAA conservará competencia sobre:

  • el aeroespacio (art. 4, inc. 1);
  • las aeronaves que estén en vuelo (en virtud de lo dispuesto en el art. 14.3 de la ley 26.102);
  • las aeronaves que no están en vuelo (art. 4, inc. 2), obviamente en tanto no estén en ninguno de los aeródromos que integran el SNA, ya que en esas circunstancias tendrá jurisdicción la PSA;
  • en los aeródromos, pistas de aterrizaje e instalaciones terrestres radicadas en los mismos o que sirvan de apoyo a las operaciones aeroespaciales, en lo que no afecta a la jurisdicción militar (art. 4, inc. 2), siempre y cuando –aclaramos- esos aeródromos no integren el SNA;
  • en los casos de infracciones de competencia federal que comprometa el empleo del medio aéreo o la seguridad de la aeronavegación (art. 4, inc. 3), siempre que ello no se superponga con la atribuciones en razón del espacio atribuidas a la PSA;
  • la vigilancia y fiscalización de todo el espacio aéreo así como del cumplimiento de las normas sobre zonas de actividad aérea prohibida o restringida (art. 12, inc. 1 y 2);
  • la vigilancia y mantenimiento de la seguridad y el orden, así como la prevención, investigación y represión de delitos y faltas dentro de los ámbitos territoriales referidos en el inc. 1 del art. 4 de la ley 21.512, el cual le otorga plena jurisdicción sobre todo el aeroespacio argentino (art. 12, inc. 5);
  • ejecutar los compromisos previstos por convenios internacionales en materia de policía de la aeronavegación según las órdenes que especialmente se le impartan (art. 12, inc. 3) e intervenir en la prevención y represión del apoderamiento de aeronaves e interferencias ilícitas a la aviación civil (art. 12, inc. 6). Añadimos que debe entenderse que esta misión y facultad sólo podrá ejercerla fuera del ámbito espacial actualmente asignado por la 26.102 a la PSA, es decir, fuera de los aeropuertos y aeródromos integrantes del Sistema Nacional de Aeropuertos –SNA- (primer párrafo del art. 5), según se los define en los tres últimos numerales del art. 4 y en los numerales 1 a 5 y 11 a 14 del art. 6;
  • vigilar el cumplimiento de las normas sobre marcas de nacionalidad y matriculación en las aeronaves (art. 12, inc. 9). Aclaramos que debe entenderse que esta competencia sólo podrá ejercerla fuera del ámbito espacial actualmente asignado por la 26.102 a la PSA;
  • instruir sumarios con intervención de juez competente y practicar las diligencias necesarias para comprobar los hechos ocurridos, descubrir y detener a sus autores y partícipes (art. 12, inc. 11);
  • colaborar en la observación aérea de incendios de bosques, inundaciones u otros siniestros, a solicitud de la autoridad competente (art. 12, inc. 16);
  • colaborar en la búsqueda, asistencia y salvamento de aeronaves, como así también en toda otra situación de emergencia (art. 12, inc. 17);
  • en todos los casos mencionados precedentemente, las aeronaves militares en función policial expresamente destinadas al efecto, podrán en todo tiempo compeler al aterrizaje del presunto infractor, para su visita y adopción de las ulteriores medidas que correspondieren (art. 13);
  • actuar como Policía auxiliar aduanera, de migraciones y sanitaria, donde no haya autoridad establecida por las respectivas administraciones y dentro de las horas habilitadas por ellas (art. 14, inc. 1). Agregamos que debe entenderse que esta competencia sólo podrá ejercerla fuera del ámbito espacial actualmente asignado por la 26.102 a la PSA;
  • actuar como Policía de prevención y represión del contrabando, migraciones clandestinas e infracciones sanitarias en los lugares no comprendidos en el inciso anterior (se refiere al in. 1 del art. 14) como así también dentro de los mismos, pero fuera del horario habilitado por las respectivas administraciones cuando se le delegue (art. 14, inc. 2). Una vez más aclaramos que debe entenderse que esta competencia sólo podrá ejercerla fuera del ámbito espacial actualmente asignado por la 26.102 a la PSA;
  • realizar convenios con otras fuerzas de seguridad y policías nacionales y provinciales, con fines de cooperación reciprocidad y ayuda mutua que faciliten el cumplimiento de su misión (art. 15, inc. 1);
  • mantener relaciones con las fuerzas de seguridad y policías extranjeras, especialmente de los países limítrofes, con fines de cooperación y coordinación internacional para la prevención y represión de los delitos y de otras actividades ilícitas capaces de afectar sus recíprocos intereses (art. 15, inc. 2), siempre y cuando – añadimos- se trate de materias que están dentro de su competencia y no de la PSA;

e) El art. 17 designa a la PSA como autoridad de aplicación del Convenio de Chicago de 1944 y de las normas y métodos recomendados por la OACI relativos a la seguridad y protección de la aviación civil internacional contra los actos de interferencia ilícita; de los tratados suscriptos por la Argentina en relación con esa materia, y de todo lo relativo al transporte aéreo de mercancías peligrosas, aunque lógicamente reducido al ámbito aeroportuario.

Respecto de las normas del Convenio de Chicago diremos que, por el alcance general de este tratado, considerado con razón la Carta Magna de la aviación civil internacional, es obvio que muchas de sus disposiciones exceden el marco de competencias atribuidas por la ley 26.102 a la PSA. Por ende, aquellas que tienen puntos de contacto con la competencia de la PSA son, en principio, las siguientes:

  • el art. 35, inc. (a) y (b), relativo a restricciones sobre la carga (“a.- Las aeronaves que se empleen en la navegación internacional no podrán transportar municiones de guerra o material de guerra en o sobre el territorio de un Estado excepto con el consentimiento de tal Estado. Cada Estado determinará, mediante reglamentaciones, lo que constituye municiones de guerra o material de guerra a los fines del presente artículo, teniendo debidamente en cuenta, a los efectos de uniformidad, las recomendaciones que la Organización de Aviación Civil Internacional haga oportunamente. b.- Cada Estado contratante se reserva el derecho, por razones de orden público y de seguridad, de reglamentar o prohibir el transporte en o sobre su territorio de otros artículos que no sean los especificados en el párrafo (a)…..”);
  • el art. 37, especialmente los incs. (a), (b) y(k), relativo a las normas y métodos recomendados internacionales (“Cada Estado contratante se compromete a colaborar, a fin de lograr el más alto grado de uniformidad posible en las reglamentaciones, normas, procedimientos y organización relativos a las aeronaves, personal, aerovías y, servicios auxiliares, en todas las cuestiones en que tal uniformidad facilite y mejore la navegación aérea. A este fin, la Organización de Aviación Civil Internacional adoptará y enmendará, en su oportunidad, según sea necesario, las normas, métodos recomendados y procedimientos internacionales que traten de: (a) Sistemas de comunicaciones y ayudas para la navegación aérea, incluida la señalización terrestre; (b) Características de los aeropuertos y áreas de aterrizaje; […]k) Aeronaves en peligro…...”);
  • el art. 38, sobre desviaciones respecto de las normas y procedimientos internacionales (“Cualquier Estado que considere impracticable cumplir, en todos sus aspectos, con cualesquiera de tales normas o procedimientos internacionales, o concordar totalmente sus reglamentaciones o métodos con alguna norma o procedimiento internacionales, después de enmendados estos últimos, o que considere necesario adoptar reglamentaciones o métodos que difieran en cualquier aspecto particular de lo establecido por una norma internacional, notificará inmediatamente a la Organización de Aviación Civil Internacional las diferencias entre sus propios métodos y lo establecido por la norma internacional…..”);
  • el art. 64, dedicado a los arreglos de seguridad (“La Organización puede, por voto de la Asamblea, en lo que respecta a cuestiones aéreas de su competencia que afecten directamente a la seguridad mundial, concluir arreglos apropiados con toda organización general que establezcan las naciones del mundo para preservar la paz”);
  • el art. 69, vinculado con la mejora de las instalaciones y servicios para la navegación aérea (“Si el Consejo estima que los aeropuertos u otras instalaciones y servicios para la navegación aérea de un Estado contratante, incluso los servicios de radio y meteorológicos, no son razonablemente adecuados para el funcionamiento seguro, regular, eficaz y económico de los servicios aéreos internacionales, existentes o en proyecto, el Consejo consultará con el Estado en cuestión y con otros Estados afectados, con miras a encontrar los medios por los cuales la situación pueda remediarse y podrá hacer recomendaciones a tal efecto. Ningún Estado contratante será culpable de infracción del presente Convenio si no pone en práctica tales recomendaciones”); [12]

En la nota 3 adelantamos cuáles son los Anexos que contienen las normas y métodos recomendados que más importancia tienen para la acción preventiva a desarrollar por la PSA, tales como el Anexo 10 sobre Telecomunicaciones Aeronáuticas, el Anexo 11 sobre Servicios de Tránsito Aéreo, el Anexo 13 sobre Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación, el Anexo 14 sobre Aeródromos, y el Anexo 17 sobre Seguridad y Protección de la Aviación Civil Internacional con los Actos de Interferencia Ilícita. A esta lista habría que añadir el Anexo 18 sobre Transporte sin Riesgo de Sustancias Peligrosas por Vía Aérea, pues el art. 17 de la ley le confiere a la PSA cierta competencia sobre este tipo de carga cuando esas sustancias están en los aeródromos controlados por dicho cuerpo.

Respecto del Anexo 14, es oportuno recordar que la enmienda que introdujo necesidad de proceder a la certificación  de aeródromos entró en vigor en noviembre de 2001 para ser operativa a partir del mismo mes de 2003 y, en su segunda etapa, a partir de noviembre de 2005. Todas ellas se refieren al ya citado programa de seguridad operacional, en el cual -por decisión de la Asamblea de la OACI- descansa todo el programa mundial de seguridad de la aviación civil.

Como textos de orientación, la OACI publicó un nuevo Manual de certificación de aeródromos (Documento 9774) que ha de ser tenido muy cuenta tanto por la PSA como, lógicamente también, por el ORSNA.

El Manual contiene modelos para la formulación de reglamentos nacionales, para el procedimiento de certificación, sobre las esferas de responsabilidad de las autoridades e inspectores competentes (incluido un organigrama), detalles de un Manual de Aeródromo que el explotador o concesionario del aeropuerto debiera presentar ante las autoridades, etc. El Manual, a su vez, reserva al Estado la decisión de especificar un plazo de validez de la certificación o bien hacerlo sine die pero a condición de que la autoridad pueda declararla caduca, previa notificación, en caso de incumplimiento o violación grave del reglamento de seguridad operacional aprobado.

Conclusiones

En atención a cuanto fue explicado en la introducción a esta glosa a los artículos de la ley de Seguridad Aeroportuaria, es obvio que su promulgación se inserta dentro de las medidas internacionales coordinadas desde la OACI para fortalecer la seguridad y protección de la aviación.

Lo cuestionable es el haber diseñado un organigrama tan complejo creando organismos nuevos a la par de los existentes (como la Policía de Seguridad Aeroportuaria y los Comités Locales de Seguridad Aeroportuaria entre los primeros, y la propia Fuerza Aérea Argentina entre los segundos), con misiones cruzadas en muchos casos y separadas en otros pero casi siempre relativos a asuntos comunes. Este diseño operativo quizá no sea el más apropiado para un país cuyo ethos se distingue por contar con innumerables ejemplos de ausencia de acción coordinada y de eficiente trabajo en equipo.

La metodología escogida por el legislador irremediablemente exige una estrecha cooperación y sinergia operativa entre todos los cuerpos -sobre todo entre la PSA, el ORSNA y la FAA-, pues no debe olvidarse que la infraestructura aeroportuaria es apenas el segmento terrestre de una actividad que se desarrolla esencialmente en el espacio aéreo.

La norma tiene, además, muchas disposiciones de carácter programático antes que operativo, que requieren una reglamentación minuciosa cuando no de nuevas normas sustantivas (como el funcionamiento y atribuciones de los Comités Locales de Seguridad, o el Código Contravencional Aeroportuario, o el Instituto Superior de Seguridad Aeroportuaria, etc.).

Desde el punto de vista operativo, es digno de mencionarse el celo puesto en el diseño del perfil profesional del cuerpo.

Como la norma se aplica únicamente al Sistema Nacional de Aeropuertos, caracterizado en general por la importancia de su tráfico aéreo y ciertos servicios aeroportuarios adicionales, lo que no queda claro, y este es un problema extensible a muchos Estados miembro de la OACI, es la medida en que el programa de seguridad aeroportuaria se aplica también a la denominada aviación general o aviación de negocios, que incluye vuelos de placer, de aventura, de instrucción de pilotos, y operaciones comerciales privadas. Hacia fines de 2002 había 21.000 aeronaves de turbina involucradas en la aviación general y más de 13.000 compañías dispersas en todo el mundo que poseen sus propias aeronaves de negocios. Donal Spruston [13] explica que la aviación general no es comercial y se distingue de ella porque:

  • no está públicamente disponible ni los asientos se venden;
  • no se alquila al público en general;
  • los pasajeros son casi siempre conocidos;
  • las aeronaves van desde vehículos recreativos de un asiento, como los ultralivianos, hasta los grandes reactores empresariales;
  • las aeronaves operan desde un amplio número de aeropuertos, generalmente pequeños aunque también grandes. Hay normalmente 10 aeródromos de aviación general por cada aeropuerto para servicios aéreos comerciales (creemos que este es un factor crucial para comprender porqué la seguridad de la aviación civil en la Argentina no estará completamente organizada si sólo se extreman medidas en el SNA); y
  • finalmente aunque no por ello menos importante, las aeronaves de pequeño porte no operan necesariamente desde aeropuertos (repetimos lo dicho en el punto anterior pues este es otro factor crucial a tomar en cuenta, por ejemplo, para el control del contrabando sea de drogas o de mercancías o para cualquier otro acto ilícito vinculado a crímenes complejos).

Los expertos afirman que en un entorno de tales características, para que la seguridad sea efectiva no puede aplicarse el paradigma del “talle único”, sino que la correspondencia entre las disposiciones de seguridad y el nivel de la amenaza debe ser diseñada para cada aeródromo donde opera la aviación general. [14] Dado que la PSA, al tener una competencia restringida al SNA, carece de facultades operativas sobre la aviación general (salvo la excepción del art. 15 y salvo para aquellos escasos vuelos de negocios que presumiblemente pueden partir de algún aeródromo que sea parte del Sistema), sería auspicioso que la Fuerza Aérea Argentina desarrolle un programa especial de seguridad para este segmento de la industria aérea.

A modo de cierre recordamos, por lo oportuno y sobrio, las palabras del delegado de Singapur durante la 33ra reunión de la Asamblea General de la OACI: “La industria aerocomercial, a través de su incondicional empeño en la protección de la actividad aérea, ha hecho de los viajes en aeronave la forma más segura de transporte. El mismo espíritu indeclinable debe aplicarse ahora a la seguridad y protección de la aviación”. Sólo resta esperar que esta expresión de deseos sea el preludio de un futuro sin sobresaltos para esta vigorosa actividad, tanto en el orden local, como regional e internacional.


[1] La Asamblea se reunió entre el 25 de setiembre y el 3 de octubre de 2001 en la ciudad de Montreal, sede de la OACI (organismo especializado de Naciones Unidas).

[2] Informe de la Secretaría de la OACI – No tienen paralelo en la historia las repercusiones negativas del 11 de setiembre, en Revista de la OACI, Vol. 57 – Nro 2/2002, pp. 6-8.

En el mencionado artículo se informa que el transporte aéreo generó en 1998 un producto total de U$S 1.36 billones y 27.7 millones de empleos en todo el mundo. Cada U$S 100 de producto y cada 100 empleos generados por el transporte aéreo, se origina en toda la economía mundial una demanda adicional de U$S 325 y 610 empleos en otras industrias. En resumen, más del 4.5% del producto mundial puede atribuirse a la aviación civil.

[3] Las normas y métodos recomendados se han ido acoplando al Convenio de Chicago de 1944 sobre Aviación Civil Internacional, del que la Argentina es Estado parte, como normas de carácter técnico cuyo principal objetivo es hacer de la aviación un medio seguro, ordenado y eficiente. Hasta hoy se han aprobado 18 anexos, de entre los cuales los más significativos para el tema que aquí estamos tratando son el Anexo 10 sobre Telecomunicaciones Aeronáuticas, el Anexo 11 sobre Servicios de Tránsito Aéreo, el Anexo 13 sobre Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación, el Anexo 14 sobre Aeródromos y el Anexo 17 sobre Seguridad y Protección de la Aviación Civil Internacional con los Actos de Interferencia Ilícita.

[4] Castro, Mariano: Nuevas orientaciones en los seguros aeronáuticos, ponencia a las XXXII Jornadas Iberoamericanas de Derecho Aeronáutico, del Espacio y de la Aviación Comercial, Montevideo 16 a 18 de octubre de 2003.

[5] Laborde, Jean-Paul y Treso, Andrea: La cooperación es un aspecto importante para una lucha eficaz contra el terrorismo, en Revista de la OACI, Vol. 61 – Nro. 1/2006, pp. 16-17 y 35-36.

[6] Además de los 5 convenios aeronáuticos, los otros siete son: The Convention on the Prevention and Punishment of Crimes against International Protected Persons (New York, 1973), the International Convention against the Taking of Hostages (New York, 1979), the Convention on the Physical Protection of Nuclear Material (Vienna, 1980 as amended in July 2005), the Convention on the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation (Rome, 1988) and its related 2005 Protocol, the Protocol for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental Shelf (Rome, 1988) and its related 2005 Protocol, the International Convention for the Suppression of Terrorist Bombing (New York, 1997) an the International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism (New York, 1999).

[7] Laborde, Jean-Paul y Treso, Andrea: op. citada en nota 5.

[8] Informe de la Secretaría de la OACI – Histórica conferencia coincide en la estrategia para fortalecer la seguridad de la aviación, en Revista de la OACI, Vol. 57 – Nro 2/2002, pp.5 y 27.

[9] Creemos que algunos guarismos son útiles para tomar contacto con la dimensión de la industria aerocomercial. Se estima que, desde setiembre a diciembre de 2001, las pérdidas de explotación respecto de los servicios regulares internacionales ascendieron a U$S 3 mil millones, los despidos efectuados por las líneas aéreas llegaron a 120.000 empleos en todo el mundo, se canceló la compra de muchas de las 2.500 aeronaves que estaba previsto entregar entre 2001-2002 generándose una pérdida de U$S 7.5 mil millones para los constructores de aeronaves. En resumen, desde la finalización de la Segunda Guerra Mundial no había habido otro episodio de disminución anual del tráfico aéreo mundial (que en la actualidad supera los 1.600 millones de pasajeros por año), salvo el registrado en 1991 como consecuencia de la Guerra del Golfo Pérsico en 1990. Aun así, el impacto negativo de los sucesos del 11 de setiembre carecen de un registro equivalente en la historia de la aviación civil.

[10] Junto con el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos, el SNA fue creado por el art. 13 del Decreto 375/97, aprobado por el DNU 842/97.

[11] Entre los conceptos definidos se incluyen las nociones de: actividad aeroportuaria, actividad aeronáutica, actividad no aeronáutica, aeropuerto, aeródromo, aeropuerto internacional, área pública, área de seguridad restringida (y dentro de ella las nociones de puestos de control, parte aeronáutica, área de movimiento, área de maniobras, plataforma, área de circulación vehicular operativa, sector estéril, sector de equipaje de bodega, sector de carga, sector de correo, sector de provisiones, y sector de mantenimiento de aeronaves), instalación aeroportuaria, perímetro aeroportuario, aeronave, tripulación, pasajeros, usuarios, empleados, prestadores de servicios, carga, correo, provisiones y suministros, y equipaje.

Solo a título de ejemplo diremos que, según normas OACI, el área de seguridad restringida –normalmente denominada sector estéril– tiene como requisitos la verificación de los antecedentes de todos los que tienen acceso al área y las inspecciones realizadas por inspectores certificados.

[12] Los siete artículos siguientes se refieren a la financiación total o parcial de obras por parte de la OACI con el fin de mejorar las instalaciones y servicios a la navegación aérea en caso de que un Estado contratante así lo solicite.

[13] Spruston, Donald: Los requisitos de seguridad para operaciones AG deberían basarse en la evaluación de amenazas en Revista de la OACI, Vol. 57 – Nro 8/2002, pp. 17-18 y 30-31.

[14] Spruston, Donald: ibídem.

Autor: Griselda Capaldo

PhD in Law (University of Buenos Aires), post-doc in Universität zu Köln. Scientific Researcher (CONICET) Professor Unviersity of Buenos Aires (Air Law, Environmental Law and Maritime Law) AUTORA: del Proyecto de Código Aeronáutico Argentino (2010) PUBLICACIONES - 3 libros como autora, 5 como co-autora, 3 como editora, 2 como directora, y 1 como coordinadora - 15 capítulos de libros y 72 artículos en revistas especializadas nacionales e internacionales (en Alemania, Australia, Brasil, Canadá, Colombia, EE.UU., España, Inglaterra, Paraguay, Perú, Uruguay) CONGRESOS - JORNADAS - PANELES - CONFERENCIAS - Ponente en 92 Congresos, Talleres, Jornadas y/o Seminarios (nacionales e internacionales) - Asistente a más de 150 Congresos, Jornadas, Seminarios y Cursos MEMBRESÍAS -Miembro plenario de 3 Organismos Internacionales (IUCN -World International Union; IUCN-CEL Commission on Environmental Law; Instituto Iberoamericano de Derecho Aeronáutico y Espacial – Consultivo de NU) -Miembro plenario de 3 Organismos Nacionales

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