Autor: Dra. Griselda Capaldo
Clase dictada en el marco del Programa de Actualización en Derecho Aeronáutico y Marítimo 2007
Objetivo: describir los mecanismos no judiciales de solución de conflictos empleados por EUROCONTROL.
Enfoque metodológico: deductivo y contextual. Se describirá someramente el sistema de solución de controversias en el Derecho Internacional Público según la Carta de Naciones Unidas, para pasar luego a los métodos no judiciales empleados en el Derecho Aeronáutico, poniendo especial énfasis en el arbitraje. La exposición concluirá con una descripción del sistema diseñado por EUROCONTROL, previa reseña de los fines y composición del organismo.
* * * * *
La Carta de Naciones Unidas declara que uno de sus propósitos es la solución pacífica de controversias entre los Estados que componen la comunidad de naciones (art. 1.1).
Ese propósito es elevado al rango de principio general del Derecho Internacional a través del art. 2.3.
Con buena técnica legislativa, la Carta dedica a ese propósito, y a la vez principio, todo el Capítulo VI (art. 33 a 38), denominado justamente “Arreglo pacífico de controversias”.
Los medios habitualmente empleados por los Estados para resolver sus conflictos son:
negociación directa ———- método político
buenos oficios ———- método diplomático
mediación ———- método diplomático
investigación ———- método diplomático
conciliación ———- método diplomático
arbitraje ———- método arbitral
CIJ ———- método judicial
El Derecho Aeronáutico no es ajeno a este esquema, y ello queda demostrado a través del propio Convenio de Chicago de 1944 sobre Aviación Civil Internacional, que destina todo el capítulo XVIII al arreglo de controversias que se susciten entre los Estados miembro (art. 84 a 88). A través de esos artículos se insta a los Estados a recurrir -en principio- a las negociaciones directas. En caso de no llegar a un acuerdo, a petición de cualquiera de los Estados interesados, se someterá el diferendo a la decisión del Consejo de la OACI.
El Estado podrá apelar la decisión del Consejo ante un tribunal de arbitraje ad hoc, o someter el caso a la Corte Permanente Internacional de Justicia (hoy, Corte Internacional de Justicia – CIJ). Conforme el artículo 86, los países miembro del Convenio de Chicago aceptan que las decisiones de la Corte o del tribunal de arbitraje sean firmes y obligatorias, tanto para las aerolíneas como para los Estados parte. Si no se respetaren, los otros miembros se comprometen a no permitir que las líneas aéreas sancionadas vuelen sobre sus territorios (art. 87), o bien suspender ante la Asamblea el derecho a voto del Estado remiso (art. 88).
Se le critica a esta norma (HAVEL, 2002:30), que el Consejo no es un órgano judicial ni legal, sino uno fuertemente politizado en función de los intereses de los Estados que, en número de 36, integran sus vacantes (art. 50). Se le objeta también que el recurso a la solución arbitral no sea imperativo sino opcional. En contra de la primera crítica está Bin Cheng, que no encuentra objeciones al rol jurisdiccional que el Convenio le endilga al Consejo (BIN CHENG, 1980:109).
Nada obsta a que las partes en litigio decidan someter el diferencia a la Corte Permanente de Arbitraje (CPA), creada por el Convenio de La Haya de 1899, a instancias del entonces zar Alejandro I de Rusia. Se vuelve a hacer mención de ella en el Convenio de 1907, también suscripto en La Haya.
Con sede en el Peace Palace de la citada ciudad holandesa, donde también funciona la Academia Internacional de Derecho, su desempeño fue menos que discreto durante casi 80 años: hasta 1980 intervino en tan solo 10 casos, mientras que el resto de las disputas fue resuelto preferentemente por árbitros ad hoc, (BROCHES, 1980:30).
El despertar de la CPA se produce a partir del año 1976, merced a una iniciativa de UNCITRAL (Comisión de Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional), cuando aprueba un conjunto de normas modelo conocido como las UNCITRAL Arbitration Rules. Al aprobarlas, el fin último de Naciones Unidas fue uniformar el proceso arbitral internacional, instando a los sujetos a que recurran a ellas antes que darse reglas propias para cada arbitraje ad hoc. La CPA fue propuesta, a su vez, como la autoridad encargada de la designación de los árbitros. De este modo, la Corte Permanente comenzó a tener una creciente participación en la resolución alternativa de conflictos.
Algunos autores opinan que esta presencia creciente de la CPA es más bien fruto de la globalización impuesta desde los EE.UU., antes que una estrategia desplegada por NU. Se lo analiza desde el marco de la lex mercatoria, a la que ven como el prototipo mismo de la globalización jurídica. Afirman que la regulación arbitral del comercio tiende progresivamente hacia una armonización mundial, cuyos principales mentores son los propios tribunales arbitrales, los grandes estudios jurídicos internacionales y los departamentos legales de las empresas multinacionales y trasnacionales (FERRARO, 2004:82).
Por cierto, la CPA no es el único organismo abocado a esta tarea; también están la ICC (International Chamber of Commerce), y la LCIA (London Court of International Arbitration, con más de un siglo de antigüedad), por solo mencionar un par de ellos.
El Derecho Espacial optó por el arbitraje ad hoc desde su primera aparición en el escenario jurídico, y, como decía unos párrafos más arriba, El Derecho Aeronáutico tampoco es ajeno a esta tendencia. Tanto es así que la doctrina especializada suele identificar con la sigla “AST” a los casos vinculados con air, space and telecommunications disputes.
Por ejemplo, al año 2000 EE.UU. había suscripto unos 128 acuerdos bilaterales de tráfico aéreo que incluyen cláusulas arbitrales. En la misma línea se inscribe el reciente acuerdo multilateral firmado por los EE.UU. con algunos países del grupo APEC (Asian Pacific Economic Cooperation). Normalmente, estos convenios no aluden a la CPA, sino más bien a arbitrajes unipersonales o a tribunales efímeros o no institucionalizados. Como ejemplo, puede citarse el acuerdo suscripto en 1993 entre EE.UU. y la Federación Rusa relativo a la Cooperación en la Exploración y Uso del Espacio Exterior con Fines Pacíficos, por medio del cual ambos convienen en resolver, mediante negociación directa, sus disputas sobre la propiedad intelectual de los procesos, o productos, o descubrimientos realizados o llevados a cabo mancomunadamente en el espacio ultraterrestre por científicos de ambos países. Si las partes así lo requieren, podrán acudir al arbitraje, el que, salvo que lo dispongan de otro modo, deberá sujetarse las reglas de UNCITRAL.
Otro acuerdo celebrado entre las mismas partes es el de 1994 sobre Transporte Aéreo, que las habilita a constituir un tribunal ad hoc de tres miembros. Más amplio aun es el que EE.UU. firmó con China en 1980, que les permite recurrir a la negociación directa, la mediación, la conciliación o el arbitraje.
Un viejo y peculiar ejemplo es el acuerdo firmado por EE.UU. y Chile en 1948, que habilita a las partes a solicitar una “opinión consultiva” al Consejo de la OACI como primer paso para dirimir sus disputas.
Así como en las Arbitration Rules de UNCITRAL se designa a la CPA como la “appointing authority”, en los convenios bilaterales de tráfico aéreo ese rol suele ser destinado para el Presidente de la OACI, y menos habitualmente al Presidente de la CIJ (Corte Internacional de Justicia), como se lee en los acuerdos de EE.UU. y Japón de 1953, o de EE.UU. y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de 1977.
Los Estados miembro del NAFTA no escapan a los términos del singular proceso de libre comercio que los vincula. Así es como EE.UU. y Canadá (1995) hablan de “panel” y de “panelistas” en lugar de tribunal y de árbitros, pero su procedimiento parece más próximo al arbitraje que a la conciliación entre panelistas.
Entre las controversias más conocidas dirimidas dentro del ámbito aeronáutico, pueden citarse:
a) la que fuera la primer disputa sometida a la decisión del Consejo de ICAO, esto es, el caso India vs. Pakistán (abril 1952);
b) la controversia, también sometida al Consejo de ICAO, suscitada en 1967 entre Gran Bretaña y España;
c) la disputa Nigeria vs Portugal, del mismo año;
d) el resonante conflicto de Pakistán vs. India (febrero 1971), que culminó con una apelación del segundo ante la CIJ fundada en el desconocimiento de la competencia del Consejo de OACI para resolver este caso en particular. La CIJ se pronunció en favor del Consejo y devolvió las actuaciones a la OACI.
Todos ellos tuvieron origen en severas restricciones al vuelo ordenadas por las partes demandadas en detrimento de las actoras (MILDE, 1980:87-95).
Junto a estos casos surgieron otros resueltos mediante arbitraje, como el de USA vs. Francia (1963), USA vs. Italia (1965), USA vs. Francia (1968), Bélgica vs. Irlanda (1987), USA vs. UE (2000, conocido como The Hushkit Controversy) y USA vs. UK (1992), relativo a las tarifas aplicadas a las aerolíneas norteamericanas TWA, Pan American, United y American Airlines en el aeropuerto de Heathrow, consideradas discriminatorias por el gobierno estadounidense a la luz del Acuerdo de Bermudas II, y por el que Gran Bretaña tuvo que pagar ₤ 29.5 millones en concepto de indemnización y reembolso de las tarifas mal percibidas. Si bien la disputa fue resuelta mediante un intercambio de notas, originalmente se constituyó un tribunal arbitral que recibió el apoyo administrativo de la CPA.
Como un capítulo especial dentro del Derecho Aeronáutico, está la actividad desarrollada por los organismos de tránsito aéreo en procura de la seguridad de la navegación aérea. Apenas un puñado de ellos tienen carácter inter-gubernamental, como COCESNA, ASECNA y EUROCONTROL, nacidos todos casi simultáneamente a comienzos de los sesenta.
EUROCONTROL es creado en 1960, a través del Convenio de Bruselas relativo a la Cooperación para la Seguridad de la Navegación Aérea, que entró en vigor el 1 de marzo de 1963. Fue modificado en 1981 y en 1997. La ciudad de suscripción del convenio pasó a ser la sede de la organización.
Ese convenio fue complementado por 2 Protocolos, de 1970 y 1978, relativos a cuestiones fiscales. Adicionalmente, en 1981 los Estados miembro suscriben el Acuerdo Multilateral relativo a las Tarifas de Ruta, vigente desde 1986. Todas estas normas son la base que asegura la financiación que necesita EUROCONTROL para operar.
En 2002 un nuevo Protocolo firmado en Bruselas permitió el acceso de la Unión Europea (UE) y de la Conferencia Europea de Aviación Civil (CEAC) a EUROCONTROL. A pesar de no haber entrado aún formalmente en vigor, en 2003 los Estados decidieron permitir su aplicación provisoria.
Según explica Diederiks-Verschoor (2006), las reformas más relevantes introducidas por el Protocolo de 1997 son:
– la Agencia pasó a ser una Agencia Autónoma, bajo la responsabilidad de un Director General.
– articula los vínculos entre EUROCONTROL, la UE y la CEAC
– las disposiciones reglamentarias estás separadas de las disposiciones sobre servicios
– la Revisión de las Performances y las Regulaciones sobre Seguridad (Safety) están a cargo de dos organismos relativamente independientes. Ellos están sometidos a la aprobación y refrendo de EUROCONTROL
Actualmente cuenta con 39 Estados miembro.
Sabido es que EUROCONTROL brinda ayudas a la navegación y controla todo el espacio aéreo de los Estados miembro por encima de los 3000 mt de altitud. Para ello cuenta con un Centro Experimental situado en Bretigny-sur-Orge, Francia, un Instituto de Servicios de Navegación Aérea en Luxemburgo, un Centro de Control de Área Superior en Maastricht, varios Centros de Control de Tráfico Aéreo, como el de Karlruhe o el situado en Shannon, Irlanda, que controla todos los vuelos de la ruta del Atlántico Norte que entran a la Unión Europea. Como es de imaginar, Estados Unidos es su principal cliente.
En 1988 EUROCONTROL sostiene el primer encuentro con los Ministros de Transporte aéreo de la Conferencia Europea de Aviación Civil (ECAC, en inglés) con el objeto de establecer una estrategia común en el sistema de tráfico aéreo. Así nace la Central Flow Management Unit, CFMU, que dos años más tarde culminará con un Programa de Armonización e Integración del Control del Tráfico Aéreo europeo (EATCHIP, en inglés). En 1996 se introduce el concepto de Uso Flexible del Espacio Aéreo (FUA, en inglés), que habilita a EUROCONTROL a brindar sus servicios no solo a aeronaves civiles sino también a las militares, a las que se suma la NATO luego del conflicto de Kosovo en 1999. Ese mismo año, la Agencia aúna sus esfuerzos a los de la ESA (European Space Agency) para el desarrollo conjunto del sistema Galileo, que estrictamente hablando es un nuevo Global Navigation Satellite System, que se sumará al de EE.UU. y Rusia.
Tres diferentes noticias sobre el desempeño de EUROCONTROL marcan igual número de hitos. Una de ellas tiene lugar en 2001 y las otras dos al año siguiente.
La primera se refiere al acuerdo suscripto entre EUROCONTROL y ASECNA (Agency for Security of Aerial Navigation in Africa and Madagascar). Hay otros acuerdos similares en bambalinas con Argelia, Marruecos y Medio Oriente. La ultima ratio de estos convenios debe buscarse en la prohibición estatutaria de que EUROCONTROL esté integrado por Estados no europeos, de ahí que los acuerdos de cooperación sean la solución más plausible para sortear la interdicción pactada.
Las otras dos noticias se refieren a la introducción del Reduced Vertical Separation Minima, RVSM, que permitió crear 6 nuevos niveles de vuelo al reducir a la mitad la separación vertical entre aeronaves (se pasó de 2000 ft – 660 mt – a 1000). Merced a ello, las aerolíneas redujeron sus costos operativos en casi 4.000 millones de euros anuales. El último hito es la incorporación de todos los Estados miembro de la Unión Europea a EUROCONTROL, una estrategia que se venía construyendo desde 1997.
Todas estas políticas y desarrollos tecnológicos han convertido a la Agencia en un organismo extremadamente redituable, con una tasa de retorno del 99,48 % entre 1996-1999 y gastos administrativos que apenas representaron el 0,5 % de las tasas percibidas por CRCO (Central Route Charges Office).
Respecto a la solución de controversias, la modificación introducida en 1997 la restringe a: a) las disputas entre dos o más Estados parte, y b) las disputas entre uno o más Estados y EUROCONTROL.
Los usuarios y las asociaciones de usuarios (v.gr. IATA), pueden presentar sus quejas a CRCO, quien con un informe las elevará al Comité para que, previo análisis, las eleve al Consejo Provisional para dictamen. Los usuarios también están habilitados para pedirle a sus respectivos Estados que los subroguen en sus derechos y así conseguir una mayor presión ante la Agencia. También pueden demandar a EUROCONTROL ante los tribunales domésticos.
Volviendo a las disputas entre Estados o entre éstos y EUROCONTROL, el acuerdo de 1997 dispone que ellas sean sometidas a la CPA.
Entre 1992 y 1997, la CPA adoptó una serie de protocolos que han flexibilizado notablemente el locus standi de varios sujetos de derecho que, hasta entonces, tenían el camino vedado a la Corte Permanente. Así pues, la CPA puede arbitrar en controversias en las que sólo una de las partes sea un Estado (PCA Optional Rules for Arbitrating Disputes Between Two Parties of which Only One is a State, 1993); en las que una parte es un Estado o una organización internacional y la otra es una organización internacional (PCA Optional Rules for Arbitration Involving International Organizations and States, 1996); en las que una parte es una organización internacional y la otra es un particular (PCA Optional Rules for Arbitration between International Organizations and Private Parties, 1996); y finalmente las que involucran a un Estado y un particular (sólo disponible en materia ambiental, PCA Optional Rules for Arbitration of Disputes Relating to Natural Resources and/or the Environment).
El primero y el tercero incluyen, además, cláusulas de declinación de la inmunidad soberana y de la inmunidad de jurisdicción de los Estados.
Indudablemente con ello la CPA da un paso adelante respecto de la jurisdicción de la CIJ, que sólo puede entender en casos promovidos por y entre Estados, en tanto sujetos de derecho internacional, dejando fuera de su competencia en razón de las personas a los organismos internacionales tanto de carácter gubernamental como no gubernamental, y a los particulares, sean personas de existencia visible o de existencia ideal.
En suma, la perspectiva de contar con un sistema alternativo al judicial, basado en la lex mercatoria, para la solución de conflictos en el campo aeronáutico, enriquece el abanico de soluciones que se aplican tradicionalmente desde mediados del siglo pasado.
——————————————-
BIBLIOGRAFIA
El Derecho ante la globalización y el terrorismo. Cedant Arma Togae, Actas del Coloquio Internacional Humboldt – Montevideo abril 2003, ed. AvH / Tirant lo blanch, Valencia 2004.
Arbitration in Air, Space and Telecommunications Law, Third Serie of The PCA/ Peace Palace Papers, Kluwer Law International, La Hague 2002
Settlement of Space Law Disputes, Schriften zum Luft- und Weltraumrecht – Band I, ed. Carl Heymanns Verlag, Köln 1980
Acts of State and Arbitration, Schriftenreihe der Deutschen Institution für Schiedsgerichtsbarkeit – Band 12, ed. ed. Carl Heymanns Verlag, Köln 1997.
CORTE PERMANENTE DE ARBITRAJE – DOCUMENTOS BÁSICOS, Convenciones, Reglas, Cláusulas modelo y Directrices, La Haya 2002.
————————————
BALFOUR, John: Arbitration in Aviation: the Ultimate Remedy?, en Arbitration in Air, Space and Telecommunications Law, 2002, pp. 81-94
CHENG, Bin: Dispute Settlement in bilateral air transport agreements, en Settlement of Space Law Disputes, 1980, pp. 97-111
BROCHES, Aron: Experiencies from the practice of an international arbitral tribunal, en Settlement of Space Law Disputes, 1980, pp. 27-36
FERRARO, Agustín: Gobernabilidad y Derecho en el proceso de globalización, en Actas del Coloquio Internacional Humboldt, pp. 79-97.
HAVEL, Brian: International Instruments in Air, Space and Telecommunications Law: the Need for a Mandatory Supranational Dispute Settlement Mechanism, en Arbitration in Air, Space and Telecommunications Law, 2002, pp. 11-57
MILDE, Michael: Dispute Settlement in the framework of the International Civil Aviation Organization (ICAO), en Settlement of Space Law Disputes, 1980, pp. 87-95
USA v UK – Arbitration concerning Heathrow Airport User Charges (RIAA Volume XXIV pp. 1-359)
VAN DAM, Roderick, The Development of an Arbitration Policy in the Context of the Revised EUROCONTROL Convention, en Arbitration in Air, Space and Telecommunications Law, 2002, pp.59-79
VAN HAERSOLTE-van HOF, Jacomijn: Expedited Procedures: a Review of the EUROCONTROL Arbitrarion Policy, en Arbitration in Air, Space and Telecommunications Law, 2002, pp. 235-252
DIEDERIKS-VERSCHOOR I., Butler. M. (2006). An introduction to air law. Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn.
