Por la Dra. Ángela Marina DONATO
RESUMEN. La Organización de Aviación Civil Internacional- OACI, en consonancia con lo expresamente dispuesto en el Convenio sobre Aviación Civil Internacional, suscripto en Chicago el 7 de diciembre de 1944 , tiene como misión, garantizar el desenvolvimiento del sistema de transporte aéreo mundial , de una forma regular, eficiente y especialmente segura.
Las implicaciones del ataque terrorista del 11 de Septiembre de 2001, en los EEUU de Norteamérica, llevaron a la Organización de Aviación Civil Internacional –OACI- a mejorar las medidas de prevención existentes y a elaborar nuevos instrumentos jurídicos cuyos alcances es evitar o al menos atenuar, la comisión de actos de interferencia ilícita contra la aviación civil internacional.
El conjunto de procedimientos, de aplicación de nuevas tecnologías y el marco jurídico multilateral, representa un «arsenal” adecuado contra la lucha del terrorismo aeronáutico.
Dependerá de todos y cada uno de los Estados Contratantes (191) que esa herramienta pueda alcanzar los objetivos perseguidos en su elaboración, mediante la cooperación, coordinación y colaboración entre todos.
ABSTRACT: The International Civil Aviation Organization- ICAO,based in the principles point out in the Convention of Civil Aviation Internacional signed in Chicago 1944, has as aims and objetives , to develop the air transport system on the basis of the efficiency, regularity and safety.
The implications of the terrorist attacks of 11 September 2001 in the rerritory of United States . were the reasons to enhance the current preventives meaures and procedures, and also the” leit motiv” to prepare new legal documents in order to avoid or at least to attenuate, the acts of illicit interference against the civil aviation international.
All the procedures, and also the new technological tools plus the legal framework represented by multilateral conventions of the aeronautical criminal law, are the effective “arsenal”, to fight against the aeronautical terrorism.
Through the cooperation, coordination and colaboration of all and every Contracting States (191) those important tools could be an appropriate element to achieve the succes in this sensitive field.
Introducción
La aeronave, una de cuyas características fundamentales es la gran penetrabilidad que le permite atravesar el espacio aéreo de varios Estados en corto tiempo, dando paso a la internacionalidad que singulariza a la rama del derecho que se ocupa de la actividad aérea, paralelamente , ofrece la potencialidad de constituir un peligroso elemento cuando se le emplea para fines ilícitos.
Qué duda cabe que su alta expresión de criminalidad se dio el 11 de septiembre de 2001, ya transcurridos trece años desde que por única vez la explotación de servicios regulares de transporte aéreo, protagonizaron el más atroz acto de terrorismo aeronáutico contra claros objetivos estadounidenses , arrojando miles de víctimas, entre pasajeros, tripulantes y terceros superficiarios.
Recordaré que diecinueve terroristas han intervenido en ese nefasto atentado, cuatro vuelos correspondientes a las dos más importantes transportadoras de los EEUU de Norteamérica, American Airlines y United las cuales en vuelos de cabotaje, protagonizaron este incalificable acto terrorista con un saldo de 5000 víctimas más los daños materiales consiguientes.
La Organización de Aviación Civil Internacional, la OACI, agencia especializada del sistema de las Naciones Unidas y funcionando como tal desde abril del año 1947, contaba ya en su historial todo un” arsenal” de medidas y de convenios internacionales para hacer frente a la comisión del ilícito aeronáutico, pero jamás se imaginó que este elenco normativo y de procedimientos iba a crujir y resultar insatisfactorio ante la magnitud del ataque a la integridad del sistema de aviación civil internacional.
Es entonces que a partir de la XXXI Asamblea General del organismo internacional (Septiembre 2001) llevada a cabo a escasa semana del mayor acto de terrorismo que se conoce en el campo aeronáutico, con una participación mayoritaria de sus Estados Contratantes, (actualmente 191) adoptó una declaración condenando por cierto la comisión de estos ilícitos y convocó tanto al Consejo y Estados Contratantes, a iniciar una etapa de concientización de lucha contra, al decir del maestro uruguayo, Dr. Alvaro Bauza Araujo ,el «terrorismo aeronáutico”.
Es oportuno que remarque la dificultad por encontrar un consenso mundial en el concepto de “terrorismo” El Diccionario de la Real Academia Española, destaca “(del latín terror) Dominación por el terror// Sucesión de actos de violencia ejecutados para infundir terror”.
El Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio, indica como terrorismo “a los actos de violencia en contra de personas, la libertad, la propiedad, la seguridad común, la tranquilidad pública, los poderes políticos y el orden constitucional o contra la administración pública”.
Por su parte, Mozley and Whiteley´s Law Dictionary define como terrorismo “The use of violence por political ends, including any violence for the purpose of putting the public or any section of public in fear…”
Es indudable que los fines de todo acto terrorista son diversos, pueden motivarlos razones políticas, religiosas, culturales, configurándose con la presencia de una violencia indiscriminada, impredecible y por supuesto, la inmoral, por constituir en si mismo un ilícito.
Frente a la magnitud de los acontecimientos de Septiembre 2001, el organismo internacional de aviación civil exhortó al mejoramiento de las medidas preventivas y de represión, tanto en el plano de los procedimientos AVSEC (Aviation Security) como a los estudios consiguientes, para abordar a nivel de convenios multilaterales, la problemática de tipificación de las nuevas figuras penales aeronáuticas, del régimen del responder del operador aéreo ante la eventualidad de una interferencia ilícita, así como últimamente en la actualización de un viejo Convenio de 1963, firmado en Tokio y que de alguna manera inició el elenco del marco aeronáutico penal internacional.
Reuniones extraordinarias tuvieron lugar con la participación multidisciplinaria de los Estados Contratantes para llegar a concretar la adopción de medidas, como anticipé de carácter preventivo y represivo.
Me referiré en este artículo a los pasos seguidos en esta orientación como señalé a partir del fatídico 11 de septiembre de 2001, hito negativo en el desenvolvimiento del sistema de la aviación civil internacional.
La OACI, misión y objetivos estratégicos
La Organización de Aviación Civil Internacional –OACI, constituida como tal en abril de 1947 tiene como misión la que le fija el Convenio sobre Aviación Civil Internacional adoptado en Chicago en 1944, en cuyo Artículo 44 y el mismo Preámbulo de dicho documento, se fijan como objetivos fundamentales, la seguridad, regularidad y eficiencia del sistema de aviación civil internacional.
Gran parte de la doctrina sostiene que al momento de redactarse el mencionado convenio, los actos de interferencia ilícita contra la aviación civil no eran conocidos y por ende, en la estructura de dicha normativa internacional, no estaría contemplada en el mismo.
Lejos de ello , considero que a la fecha de adopción del Convenio en cuestión, hubo en la comunidad aeronáutica varios hechos que podrían tipificarse como actos ilícitos contra el sistema de aviación civil, claro está no en forma masiva como se dio en la década de los sesenta en la que era frecuente los llamados apoderamientos ilícitos de aeronaves en vuelo.
Puedo mencionar entre otros, el caso acontecido en Arequipa, Perú , en el año 1939; un pequeño grupo de revolucionarios se apoderaron de la aeronave Ford Tri motor en Arequipa, obligando a su comandante a volar a Lima, configurándose lo que posteriormente sería algo frecuente como los casos de vuelos interceptados con presencia y participación de los delincuentes a bordo de las aeronaves, motivados fundamentalmente por razones de orden político, en momentos de triunfo de los revolucionarios en Cuba.
Es por tanto, que considero que el mismo Convenio de Chicago de 1944 contiene una norma que en principio y en términos generales se refiere a estos y otros actos con el propósito de evitar el “uso indebido de la aviación civil”.
En efecto, el Artículo 4 expresa “ Cada Estado contratante conviene en no emplear la aviación civil para propósitos incompatibles con los fines del presente convenio”, se podrá decir que el destinatario es el Estado pero como en los casos de seguridad operacional (safety), este último es el que debe evitar, atenuar o erradicar tantos los actos que conciernen a la seguridad operacional como la correspondiente a la seguridad de la aviación civil, involucrados en el mismo Preámbulo del Convenio de Chicago de 1944.
Es que el sistema de la aviación civil internacional no podría sustentarse en la ausencia de los requisitos mínimos relativos a la seguridad entendida ésta en su sentido lato. Esta representa un elemento tan vital para su ejercicio para responder al rol de intercomunicador pacífico entre los pueblos que forma parte de los Objetivos Estratégicos fijados para la OACI en el quinquenio que cubrió el 2005 al 2010 y que sigue manteniendo su alto rango de prioridad, el mejoramiento de todas las medidas y procedimientos que tiendan a erradicar o al menos atenuar el impacto del terrorismo aeronáutico.
Me refiero a los objetivos estratégicos que siguen manteniendo alta prioridad para el período 2014 al 2016, pero con un cambio en el orden que es el siguiente:
Seguridad operacional (Safety)
Capacidad y eficiencia
Seguridad de la Aviación Civil y Facilitación
Desarrollo Económico del transporte aéreo y
Protección del medio ambiente.
En el desarrollo y ejecución de las acciones que requiere el mejoramiento de estos asuntos queda comprometido tanto el Consejo (36 miembros representantes de Estado) organismo ejecutor de la organización internacional, como la Secretaria General y los propios Estados Contratantes (191).
En este punto, resulta importante tener presente que las dos expresiones de seguridad, tienen características propias y con ciertas diferencias tales como:
La seguridad operacional ofrece una naturaleza técnica operacional y se basa en la observancia de casi todos de los 19 Anexos al Convenio sobre Aviación Civil Internacional de Chicago de 1944, con excepción de los Anexos 9 y 17 sobre Facilitación y Seguridad de la aviación civil, respectivamente. Las auditorias son obligatorias sistémicas y transparentes, con comunicación a la comunidad aeronáutica internacional sobre los resultados y recomendaciones surgidas en cada auditoría realizada.
La Seguridad de la aviación civil contra actos de interferencia ilícita, se destaca por tener una naturaleza jurídica-política y se sustenta fundamentalmente en el Anexo 17 del mencionado convenio y los Acuerdos multilaterales de Derecho Aeronáutico Penal, en las cláusulas insertas en los acuerdos bilaterales sobre transporte aéreo, en el Manual de Seguridad ( Documento 8973-restringido) y en las auditorias obligatorias confidenciales.
Reitero como la fecha más crítica en material de terrorismo aeronáutico, el empleo de aeronaves comerciales como armas de guerra, con el resultado de 5000 víctimas, tal fue el 11 de Septiembre de 2001.
He señalado ya que el Articulo 44 del Convenio de Chicago, fija los objetivos de la OACI en cuyo inciso a) destaca “lograr el desarrollo seguro y ordenado de la aviación civil internacional en todo el mundo”.
A su turno, el Artículo 37 del mencionado documento internacional, se refiere al compromiso de los Estados Contratantes en la adopción de normas y procedimientos uniformes internacionales.
A propósito de la elaboración de los Anexos al Convenio así como textos de orientación, es oportuno que me refiera al funcionamiento de la OACI.
El mecanismo de la organización internacional está asentada en una serie de órganos, como la Asamblea que convoca a los 191 Estados, soberana y que se reúne trianualmente en forma ordinaria, pero puede realizarse en forma extraordinaria a pedido de no menos que la quinta parte de los Estados Contratantes o bien cuando es convocada por el Consejo, son pocas las asambleas de este tipo.
En ella se elige autoridades, se examina el presupuesto trienal, y delega en el Consejo las facultades necesarias, asimismo elige a los Estados miembros del Consejo en tres grupos, los de alto desarrollo tecnológico, los que colaboran con la asistencia y apoyo con sus instalaciones al desarrollo ordenado de los vuelos y por último por un criterio de rotación geográfica, integran el tercer grupo de países que no reúnen las antedichas condiciones.
Es de recordar que Argentina ocupa el segundo grupo de países que en un total de 36 representantes integran el Consejo que es el órgano ejecutivo, permanente y “residente” con atribuciones cuasi-legislativas y judiciales reconocidas en el Convenio de Chicago, adopta los Anexos y sus enmiendas.
Existe un órgano auxiliar del Consejo para las cuestiones vinculadas con el tema Security que es el Comité de Interferencia Ilícita que propone anexos y enmiendas al Anexo 17 para ser consideradas y adoptadas como señalé en el Consejo que se adopta con dos tercios y se circula a los Estados para que notifiquen diferencias, sino las hay se aplica, destacando que las diferencias no aparecen en los suplementos del anexo cuenta habida de la naturaleza confidencial del tema, para evitar que se conozca la situación particular que en materia de Security se encuentra el Estado que manifestó tener diferencias.
A propósito del valor de los Anexos al Convenio, diferenciando respecto de los mismos y correspondientes al predecesor de Chicago de 1944, me refiero al Convenio de Paris de 1919, en el cual los anexos formaban parte integrante del cuerpo citado, en torno a los 19 Anexos del Convenio de Chicago, compuestos por los denominados SARPs , vale decir Normas (de observancia obligatoria) y Práctica Recomendada (de observancia facultativa) , la mayor parte de la doctrina, consideran que no son tratados en el alcance del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 sino “soft law “ al decir anglosajón , pero que representan un compromiso de “bona- fide” a cumplir por los Estados Contratantes al haber adherido al convenio.
El tema dela elaboración de los anexos al Convenio de Chicago, responde a la facultad que tiene la OACI de dictar Anexos técnicos o bien modificar los ya existentes y se refieren a las materias contenidas en el Artículo 37 del Convenio de Chicago.
Según el Artículo 90 del convenio citado, los recaudos exigidos para su adopción son los siguientes:
- Que se obtenga la mayoría de dos tercios de los votos del Consejo en reunión a tal efecto convocada.
- Que se circule el anexo o su enmienda a la consideración de los 191 Estados Contratantes.
- Que no medie desaprobación de una mayoría de los Estados en el plazo fijado.
- Que se notifique por parte del Consejo a todos los Estados, de la entrada en vigencia del anexo o de la enmienda en cuestión.
- Que una vez adoptado un anexo o una enmienda al mismo con el procedimiento establecido, un Estado considerase imposible su cumplimiento o el concordar sus propios métodos u ordenamiento jurídico nacional, lo deberá notificar inmediatamente a la organización internacional en el caso de tratarse de un Anexo o bien dentro de un plazo de sesenta días de su adopción para el caso de tratarse de una enmienda a un anexo.
- Que será necesario notificación expresa en el caso que un Estado no acepte la ratificación del Anexo o enmienda, después de su entrada en vigor dentro del plazo de tres meses y en consonancia con lo que determina el Artículo 38 del Convenio de Chicago.
Nos preguntamos qué rol juegan estos llamados Anexos y en este particular caso, el que lleva el numeral 17 , y la respuesta indicará que eliminan la incompatibilidad existentes en las diferencias normativas de los Estados, afianzando los pilares en los que se sustenta el sistema de aviación civil internacional que son Seguridad, Regularidad y Eficacia.
La existencia de un organismo internacional dedicado a la aviación civil, es unificar las soluciones de posibles conflictos jurídicos, políticos y económicos que en torno a la misma pueden surgir, respondiendo a la gran internacionalidad que es característica de la aviación.
El paso del tiempo, 70 años de la adopción del convenio base, demuestra la lozanía de los principios allí consagrados a pesar delos cambios importantes registrados en materia de liberalización en el acceso a mercados aéreos, la globalidad, la privatización y transnacionalización de líneas aéreas, del sistema de infraestructura, de aplicación de nueva tecnología como los sistemas de reserva por computadora, el GNSS, la aplicación satelital a la aviación, el Internet, entre otros elementos.
A ese desarrollo vertiginoso de nuevos fenómenos, concurrentemente, se dan nuevas expresiones delictuales, como el terrorismo aeronáutico, las interferencias cibernéticas, la utilización de misiles tierra- aire, los pasajeros violentos, entre otros ilícitos.
El elenco de los delitos en la arena del derecho aeronáutico penal es variada y podríamos recordar como ya señalé, en 1939 fecha del primer apoderamiento antijurídico de aeronave en vuelo Arequipa-Lima, 1948, primer apoderamiento de aeronave aerocomercial Cathay Pacific, 1960, la proliferación de apoderamientos de aeronave en vuelo por diversas causas, 1970, la destrucción de instalaciones y servicios aéreos, 1980, la destrucción de aeronaves en servicio, 2001, utilización de aeronaves comerciales como arma delictiva, 2004, utilización de misiles portátiles, 2006, utilización de líquidos explosivos y el permanente empleo de documentos personales falsificados y robos de los mismos, como preludio de otros actos de terrorismo.
III Arsenal de la OACI para combatir al terrorismo aeronáutico
Procedimientos y nueva tecnología
La OACI dispone de un elenco de medidas para luchar contra toda expresión delictiva en el espacio aéreo, cometidos tanto a bordo de las aeronaves, en la infraestructura y en la utilización de elementos cibernéticos con consecuencias letales en el sistema de la aviación civil internacional.
Dentro del que podría calificar como” arsenal “ contra la lucha del terrorismo aeronáutico, la OACI cuenta con una lista de convenios multilaterales concebidos para erradicar o atenuar los efectos de la delincuencia aeronáutica así como procedimientos, orientaciones que apuntalan la acción del organismo internacional en la lucha contra el terrorismo aeronáutico, como métodos disuasivos, pasando a ocupar el liderazgo internacional en este particular terreno.
Como la década de los 60 se caracterizaron por la profusión de “secuestros” así llamados a lo que técnicamente son apoderamiento antijurídico de aeronaves en vuelo, para reprimir esta oleada delincuencial, se adoptó el Convenio de Tokio en el año 1963 al que debo un par de comentarios , para comprender la evolución normativa en este terreno.
Este convenio fue el primero que se refiere al apoderamiento antijurídico de aeronave en vuelo, sin bien no llega a tipificar y completar el esquema normativo, ha representado el primer jalón en la larga historia contra las interferencias ilícitas.
Eran tiempos en los cuales se estimaban innecesarias las series de medidas preventivas que ahora ocupan de un modo preocupante el itinerario de todo viajero.
En ocasión del 16 Período de Sesiones de la Asamblea de la OACI, que tuvo lugar en Buenos Aires en el año 1968, como venían repitiéndose los entonces llamados “secuestros de aeronaves”, los delegados llegaron al reconocimiento que el Convenio de Tokio de 1963 resultaba inadecuado para hacer frente a ello, es de señalar que en el mismo año de la asamblea se registraron 33 episodios de dicha naturaleza , número que se acrecentó al año siguiente.
En el año 1969, fue creado el Comité de Interferencia Ilícita, de conformidad con lo contemplado en el Artículo 52 del Convenio de Chicago, surgiendo como un nuevo órgano auxiliar del Consejo para atender tan delicado asunto.
En dicha oportunidad, la decisión del Consejo fue precedida de un largo debate en el que se reconocía la seria amenaza representada por la proliferación de actos de interferencia ilícita y destacando la necesidad que los Estados Contratantes adoptasen adecuada legislación en su prevención y represión.
El Comité de Interferencia ilícita, integrado por 11 miembros escogidos del Consejo, desarrolló medidas y procedimientos preventivos para salvaguarda de la aviación civil internacional y ante el requerimiento de un Estado Contratante, asistir a las autoridades de tal Estado para la adopción de tales medidas y procedimientos.
En la Asamblea Extraordinaria de la OACI del año 1970, se adoptó la Resolución A17-10 sobre la Implantación por los Estados de las especificaciones y prácticas en materia de seguridad adoptada por la Asamblea y el seguimiento de los estudios por parte de la organización internacional para desarrollar material de orientación.
Posteriormente, la Resolución A18-10, se refirió a las Medidas Técnicas adicionales para la protección de la seguridad del Transporte Aéreo Internacional, ante cualquier manifestación de amenaza a la seguridad.
En ese entonces, en el año 1973 en base a los estudios realizados, se creyó conveniente la adopción de un anexo separado para abordar las cuestiones de seguridad de la aviación civil.
Así nace el Anexo 17 el 22 de marzo de 1974 en un complejo proceso que involucró tanto a la Comisión de Navegación Aérea y la de Transporte Aéreo y el ya constituido como Comité de Interferencia Ilícita , Estados Contratantes como también organizaciones internacionales.
Como texto de orientación, el Anexo 17 resulta único , fue concebido para tutelar la seguridad de la aviación civil internacional , que al comienzo , contaba con 18 páginas contemplando los aspectos administrativos y de coordinación de Security.
Requería y hasta el presente, que cada Estado contratante estableciera su propio programa nacional de seguridad con todas las medidas necesarias y propuestas por los organismos competentes de su administración.
Huelga destacar que es un Anexo contiene normas y prácticas recomendadas reconocidas como SARPs ( Standards and Recommended Practices, en inglés )y que brindan a los Estados Contratantes un abanico de procedimientos para aplicar según su situación de riesgo.
Contempla procedimientos aplicables a pasajeros, equipajes, carga y correspondencia así como tripulantes y otros miembros de servicios aéreos, procedimientos que son detallados en forma confidencial en el Manual de Seguridad (Documento 8973) que fue en su oportunidad preparado por expertos de diversos países, como Brasil, Francia, Suiza, Reino Unido y los EEUU de Norteamérica, junto a representantes de la IATA, del Consejo Internacional de Aeropuertos, IFALPA, entre otros.
Este Anexo 17 que como anticipé, fue adoptado en el año 1974, y posteriormente
enmendado.
La primera de las enmiendas , fue el año 1976 adjudicando mayor grado a ciertas prácticas recomendadas para convertirlas en normas, vale decir para alcanzar un mayor grado de obligatoriedad y articulando medidas que resultan necesarias en el proceso de prevención como el control de calidad mediante el cual se pondera la eficacia y eficiencia de los planes nacionales sobre seguridad, introducida en el año 2002 y que constituye una herramienta útil para calibrar los alcances de los procedimientos.
Debe remarcarse que este Anexo 17 introduce medidas preventivas uniformes contra los actos de interferencia ilícita, en particular, apoderamiento de aeronaves en vuelo, atentados, sabotaje contra aeronaves, amenazas de bombas que causen interrupción de servicios aéreos, dichas medidas aplicables a las aeronaves, pasajeros y equipaje de cabina, equipaje registrado as i como carga y correo, siendo importante la lista de medidas que deberán ser tomadas en los casos concretos de interferencia ilícita como parte de la gestión del riesgo.
El principio básico en materia de organización está consagrado en la Norma 3.1.2 del mencionado Anexo, de acuerdo al cual, cada Estado Contratante deberá designar y especificar a la OACI la autoridad competente encargada y responsable del desarrollo, implantación y mantenimiento del programa nacional de seguridad. Claro está que dicha autoridad dependerá de la estructura institucional de cada Estado, bien puede recaer en la persona del Ministro del Interior, de la Policía Federal, de la Policía Aeroportuaria.
La misión que corresponde a la “ apropiada autoridad” , tal es la expresión empleada en el Anexo 17, será la definir tareas y coordinar actividad entre las agencias, departamentos y otras organizaciones de cada Estado, aeropuerto y operadores de aeronaves, así como otras entidades comprometidas en la implantación del programa nacional de seguridad de aviación civil.
A su turno, cada operador aeroportuario y cada operador de aeronave deberá ser requerido para establecer e implementar un programa por escrito de seguridad para sus operaciones, en un todo de acuerdo con las exigencias del programa nacional y deberá ser aprobado por la autoridad apropiada (Normas 3.2.y siguientes y concordantes del Anexo 17).
A fin de completar el cuadro de medidas, y paralelamente a los antedichos programas , deberá establecerse un programa de adiestramiento y de control de calidad para evaluar la eficacia y eficiencia del programa nacional de seguridad (Normas 3.1.7 y siguientes del citado Anexo).
Se sostiene que una racional y efectiva prevención de todo ilícito aeronáutico debe comenzar por aquellas medidas de control realizadas en el aeropuerto, antes del embarque de pasajeros y de carga. De ahí, la viabilidad de tecnología para ser aplicada al momento inmediatamente posterior al check in , con el paso por pantallas provistas de rayos que detectan la presencia de elementos prohibidos. Todo el capítulo 4 del Anexo se refiere a las mismas, incluyendo el tránsito o transferencias de vuelos.
Estas y otras medidas preventivas han de ser aplicadas al equipaje, tanto el de cabina como el de bodega que ha sido registrado por el pasajero al momento del check in, las pocas pero eficaces SARPs contempladas en el Anexo 17, no dejan de prever la situación de haberse producido un acto de interferencia ilícita , cuando la aeronave aterrice en el territorio de un Estado contratante, medidas que están especialmente orientadas a la tutela de las vidas humanas y en ese particular aspecto, la Norma 5.2.4 da precisiones para la aplicación de la obligación contenida en el Artículo 11 párrafo 1 del Convenio de Tokio de 1963, de adoptar todas las medidas adecuadas para recuperar el control de la aeronave que ha sido objeto de apoderamiento ilícito.
La cooperación, colaboración y coordinación entre los Estados es la herramienta esencial para combatir este flagelo adecuadamente, con el suministro e intercambio de información hasta la concreta ayuda en cada caso particular.
Entre otras enmiendas resulta interesante las referencias cruzadas con otros Anexos al Convenio, como el Anexo 2 sobre Reglas del Aire, el 6 Operación de aeronaves, el 8 Aeronavegabilidad, el 9 FAL, el 10 Telecomunicaciones aeronáuticas ,el 11Servicios de Tránsito Aéreo, el 13 Investigación de accidentes e incidentes ,el 14 Aeródromos, el 18 Transporte sin riesgo de mercancías peligrosas por vía aérea. De este modo se entrelazan los SARPs para el mejoramiento de la seguridad.
Esta referencia a diversos Anexos, se complementa en las precisiones contenidas en el Manual de Seguridad ( Documento 8973) de alcance restringido para el uso de las autoridades.
He recordado que con posterioridad al magnicidio del 11-Set-2001, y a pocos días se llevó a cabo el 33 Período de la Asamblea General de la OACI que tuvo lugar entre el 25 de septiembre al 5 de octubre de 2001, con una participación extraordinaria de delegados de los diferentes Estados contratantes.
En dicha asamblea, se adoptó la Resolución A33-1, sobre la Declaración del uso indebido de la aeronave civil como armas de destrucción y otros actos terroristas comprometiendo a la aviación civil.
Obviamente, en la señalada oportunidad la Asamblea condenó enérgicamente los atentados declarando que tales actos con empleo de aeronave civil como armas de la destrucción, son contrarios al Convenio sobre Aviación Civil Internacional, Chicago de 1944, en particular su Preámbulo, el Artículo 4 y Artículo 44, urgiendo a los Estados a reprimir severamente a todo quien planifique, y organice tales actos o ayude, asista o acoja a sus perpetradores, tomando en sus territorios medidas adicionales y apropiadas de seguridad acordes con el nivel de amenaza así también como prevenir y erradicar a los actos terroristas concernientes a la aviación civil.
La Resolución A33-1, dio pie para el desarrollo del Programa Universal de Auditoria de Vigilancia de Seguridad (USAP) como también otras medidas para convocar en lo inmediato a una Conferencia de alto nivel ministerial sobre seguridad de la aviación.
Las auditorias están destinadas a evaluar las medidas de seguridad existentes en determinados aeropuertos importantes, tanto como ponderar la capacidad del Estado para ejercer la vigilancia de la seguridad de la aviación.
En la primera etapa de la auditoría se determina el grado de observancia del Estado respecto a los SARPs del Anexo 17, en la segunda parte se examina si existe una infraestructura adecuada que garantice razonablemente que dicha observancia se puede llevar a cabo.
Sobre el particular, los Estados deben haber sancionado leyes adecuadas lo mismo que políticas nacionales y disponer de una autoridad con competencia en la inspección y aplicación. Es de remarcar que la autoridad responsable de la seguridad debe tener atribuciones conferidas por ley para ejercer una vigilancia continua , identificar deficiencias, formular recomendaciones para su resolución e imponer el cumplimiento debido , según correspondiese.
En la Asamblea que mencioné, se adoptó también la Resolución A33-20, sobre Enfoque coordinado proveyendo asistencia en el campo de riesgo de guerra de la póliza de aviación.
Resulta que como consecuencia del 11-set, colapsó la Póliza AV48 de riesgo de guerra, quedando en consecuencia el transporte aéreo mundial sin seguro alguno.
Por tanto, en la citada resolución teniendo en cuenta la cancelación de esta póliza, la OACI a través del presidente del Consejo en ese entonces, Dr Assad Kotaite, requirió a todos los Estados Contratantes por nota del 21 de septiembre de 2001 a tomar las medidas necesarias para asistir a las líneas aéreas y otros operadores, para cubrir los riesgos hasta el tiempo que la industria del seguro se estabilizase.
Fue entonces que la OACI constituyó un grupo de estudio de la Secretaria para desarrollar el concepto de “Globaltime”, aprobado por el Consejo el 28 de mayo 2002, creando el establecimiento de un fondo global operado por una entidad sin fines de lucro bajo los auspicios de la OACI, el que podría abarcar el riesgo de guerra no cubierto, con un esquema basado en primas de los operadores aéreos participantes y otras partes aseguradoras , actuando como garantes los Estados miembros.
Parecidos esquemas fueron lanzados en los EEUU de Norteamérica como “Equitime” y en Europa con el nombre de “Eurotime”.
Esta alternativa que requería la firma de adhesión de un número suficiente de los Estados conforme a su cuota de contribución al presupuesto de la OACI , representando al menos un 51% no prosperó, fundamentalmente por la rápida recomposición del mercado asegurador.
Luego de realizarse la Conferencia Ministerial sobre Seguridad, el 19 al 20 de febrero de 2002, que acordó en la necesidad , conveniencia y utilidad de un Plan de Acción sobre Seguridad de la Aviación dio lugar como principal elemento a la implantación del Programa Universal de Auditorias sobre Seguridad (ASAP) basándose en la experiencia de similar procedimiento en el plano de la seguridad operacional (USOAP).
Este programa consiste en una visita que realiza un equipo de especialistas de la OACI a cada país, previo consentimiento del mismo, habida cuenta del reconocimiento del ejercicio soberano de los mismos, y de cuyos resultados que los expertos hacen figurar en recomendaciones al Estado auditado, y con carácter confidencial, por los temas tratados, se invita al Estado a corregir las deficiencias apuntadas dentro de un plazo prudencial a fin de consolidar la observancia de normas y prácticas recomendadas del Anexo 17 y su Manual de Seguridad.
Del programa cooperativo surgido de esta magna conferencia, nacieron programas de asistencia.
Existen varios programas para que cada Estado articule el propio y cerrar de este modo el proceso de prevención, ellos son:
El programa nacional de Seguridad
El programa de Seguridad Aeroportuaria
El programa de Seguridad del Explotador
El programa Nacional de Control de Calidad AVSEC
El programa nacional de Instrucción
Plan de Contingencia
El programa nacional de control de calidad de la seguridad de la aviación se encuentra previsto en los SARPs del Anexo 17 al Convenio de Chicago de 1944 que se hizo aplicable desde el 1 de julio de 2002.
El objetivo básico de las medidas de control de calidad (Quality Control –QC) es garantizar la eficacia del programa nacional de seguridad de la aviación civil del Estado tanto como vigilar la ejecución de medidas de seguridad por parte de los operadores aeroportuarios, explotadores de aeronaves y otras entidades que realizan funciones de seguridad.
No puedo omitir como una herramienta importante para erradicar o al menos atenuar la comisión de actos de interferencia ilícita, la moderna tecnología de tratamiento documentos personales de viaje, se trate de pasaportes, visas y otros documentos similares , en inglés MRTD (Machine Readable Travel ) articulan de tal manera de evitar el empleo de dichos documentos, robados, falsificados como preludio de otros delitos más graves.
Desde hace tiempo la Organización internacional se viene ocupando del tema a punto tal de haber elaborado un Documento 9303 que contiene especificaciones relativas a la emisión y uso de la documentación personal de viaje que se ha ido actualizando a través del tiempo, siendo el año límite, el 2010 para el uso internacional del pasaporte de lectura mecánica con datos que figuran en barras que únicamente con la aplicación de tecnología especial puede ser leída por las autoridades pertinentes y relacionadas con los departamento de aduana, migraciones, policía.
Con propósito de fortalecer aún más el control de pasajeros, en muchos Estados se aplica el método de anticipar los datos personales del pasajeros cuando éstos cierran la contratación de un vuelo, llamado en inglés (API Advance Passanger Information) Esta herramienta ha sido cuestionada por entender algunos Estados una intromisión a la privacidad personal, amparado bajo el imperio de leyes constitucionales.
Luego de muchos debates en torno a la viabilidad y permisibilidad del mismo, se llegó al consenso de admitir la procedencia del mismo, circunscripta a los datos que el mismo Artículo 26 del Convenio sobre Aviación Civil internacional que exige en la elaboración del manifiesto de pasajeros, el lugar de origen y destino del vuelo, nombre completo y domicilio del pasajero.
Anualmente hace ya diez años viene realizándose simposios sobre MRTD en la que participa la industria, representantes de Estado en sus disciplinas de seguridad y migración, representantes académicos, representantes de elementos de última tecnología con el objeto de evaluar la eficacia y eficiencia tanto de metodología como de tecnología orientada a la prevención delictual.
Los acontecimientos deplorables del 11 de septiembre de 2001, dejaron una lección bastante clara de lo que deberá mejorarse, en ese caso se obtuvieron licencias de piloto estadounidenses para luego cometer los crímenes de terrorismo aeronáutico, empleando documentos de identificación reales obtenidos lícitamente.
Para evitar estas manipulaciones , la biometría ayuda a llenar lagunas que permiten a los solicitantes ilegítimos procurar documentos de identidad legítimos.
Con la utilización de elementos físicos de identificación que son únicos como el rostro, huellas digitales y el iris, la biometría permite confirmar y relacionar la identidad del titular a un documento que ha sido emitido legítimamente.
La biometría facilita la aplicación de procedimientos de seguridad perfeccionados como ser la verificación de antecedentes, listas de sospechosos y la verificación de la identidad.
La OACI cuenta como orientación a la comunidad aeronáutica, el documento 9303 que periódicamente se va actualizando y se refiere a PLM y VLM, pasaporte de lectura mecánica y visa también de lectura mecánica, dando un enfoque global de seguridad de los documentos personales de viaje.
Lo que recordé se refiere al pasajero y también a los miembros de la tripulación, pero existe también para las operaciones de carga aérea, nuevas reglas de seguridad en consonancia con el desarrollo de este importante rubro en el comercio mundial.
En este orden de ideas se ha puesto en funcionamiento la información anticipada del bulto o carga, algo así semejante al procedimiento que viene aplicándose al pasajero, lo que no solo mejora el control de todo riesgo de seguridad sino también beneficia al consignatario o destinatario de la mercancía al facilitar la tramitación aduanera.
b)Marco legal multilateral- Convenios sobre derecho aeronáutico penal
El marco legal multilateral en esta materia queda integrado por los siguientes convenios a saber:
El Convenio de Tokio (1963) sobre Delitos y ciertos actos cometidos a bordo de aeronaves (Documento 8364) con un total de 185 ratificaciones o adhesiones.
La Haya (1970) sobre Represión del apoderamiento ilícito de aeronave (Documento 8920) con un total de 185 adhesiones.
Montreal (1971), sobre Represión de actos de interferencia contra la seguridad de la aviación civil (Documento 8966), con 188 ratificaciones.
Montreal (1988) Protocolo sobre Competencia de los Estados respecto de ataques cometidos en aeropuertos internacionales (Documento 9518), con 173 Estados Partes.
Montreal (1991) sobre Marcación de explosivos plásticos para fines de detección (Documento 9571), 150 Estados Parte.
Montreal (2009) Compensación por daños a terceros superficiarios resultantes de actos de interferencia ilícita comprometiendo aeronaves (Documento 9920) No está en vigor.
Convenio de Pekín (2010) para la Represión de actos ilícitos relacionados con la aviación civil internacional y Protocolo suplementario del Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves, respectivamente (Documentos 9960 y 9959) No están en vigencia.
Montreal (2014) Protocolo que modifica el Convenio sobre las Infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronave No está en vigencia.
Además de lo precedente en materia normativa, se da la posibilidad de anexar a los acuerdos Bilaterales de transporte aéreo, una cláusula para reafirmar el compromiso entre las partes, preservando la seguridad, conforme a la orientación de la OACI, como asimismo el compromiso de asistencia de cada Parte a fin de prevenir los actos de interferencia ilícita.
Esta cláusula modelo fue adoptada en el año 1986 por el Consejo de la OACI como fórmula opcional a ser incorporada a voluntad de las partes intervinientes en todo acuerdo sobre transporte aéreo, fue aplicada por vez primera en el año 1977 en el Acuerdo de Bermuda II entre el Reino Unido y los EEUU de Norteamérica.
Queda claro que el conjunto de herramientas que dispone hoy día la comunidad aeronáutica Internacional asegura una red de prevención contra la comisión de ilícitos de interferencia Ilícita.
Convenio sobre delitos y ciertos otros actos cometidos a bordo de aeronave, firmado en Tokio el 14 de septiembre de 1963, fue una tibia iniciación en la lucha contra los actos de interferencia ilícita, que entró en vigencia 90 días después de la fecha de depósito del 12 instrumento de ratificación.
El contenido de este convenio, establece obligaciones para los Estados Partes, como consecuencia de las atribuciones que se confieren a los comandantes de aeronave.
Sin constituir en un estatuto sobre la situación del comandante de aeronave, el convenio es el único instrumento internacional que se refiere a un determinado número de atribuciones y facultades del mismo, ante la emergencia de comisión de actos ilícitos a bordo de aeronave, claro está reitero, sin configurar un auténtico estatuto como ha sido la pretensión volcada en numerosos proyectos, el más saliente el Proyecto de Estatuto Internacional del Comandante de Aeronave redactado por el Instituto Iberoamericano de Derecho Aeronáutico y del Espacio y de la Aviación Comercial, ingresado como proyecto a la Dirección de Asuntos Jurídicos de la OACÏ pero que hasta el presente no ha sido objeto de tratamiento.
Más el comandante de aeronave no puede adoptar medidas punitivas, sino de carácter preventivas y tomar por si mismo decisiones que son importantes para preservar la seguridad a bordo.
Estas facultades de mantener el orden y la disciplina a bordo, que en exclusividad tiene el comandante de la aeronave, con el posterior Protocolo de Tokio firmado en Montreal, el 4 de abril de 2014, se pone en paralelo, la acción de los llamados IFSO (Infligh Security Officer), o “air marshalls” en la terminología corriente, tema al que me referiré más adelante.
Se intenta en el artículo 11 redondear un concepto de apoderamiento ilícito de aeronave pero resulta insuficiente, de ahí que posteriormente un convenio , el de La Haya de 1970, entró en mayores precisiones sobre la tipificación del delito en cuestión.
Este artículo 11 dispone “ 1- Cuando una persona a bordo, mediante violencia o intimidación, cometa cualquier acto ilícito de apoderamiento, interferencia o ejercicio del control de una aeronave en vuelo, o sea inminente la realización de tales actos, los Estados Contratantes tomarán todas las medidas apropiadas a fin de que el legítimo comandante de la aeronave recobre o mantenga su control. 2- En los casos previstos en el párrafo anterior el Estado Contratante en que aterrice la aeronave permitirá que sus pasajeros y tripulantes continúen su viaje lo antes posible y devolverá la aeronave y su carga a sus legítimos poseedores”.
A lo largo del texto del convenio, se advierte que el mismo no define los actos criminales, pero remite enteramente a la legislación nacional, tal lo que surge del Articulo 1.
Por otra parte , al no contener reglas precisas sobre la extradición, como asimismo la debilidad de los artículos 3 y 4 que no refuerzan la idea de ejercicio de jurisdicción por el estado de aterrizaje, colocan al convenio de Tokio en una situación frágil, siendo rescatable sin embargo, la iniciativa de haber abierto el camino de la regulación internacional para la prevención de los ilícitos aeronáuticos.
Convenio sobre apoderamiento ilícito de aeronaves, suscripto en La Haya de 1970, el que se refiere de una manera específica al ilícito de marras, completando el vacío presentado en este orden de cosas por el Convenio de Tokio de 1963.
En el mismo artículo 1, define lo que debe ser entendido como ilícito cuando “Cualquier persona a bordo de una aeronave en vuelo a) ilícitamente, por fuera o amenaza o por cualquier otra forma de intimidación, se apodere, o ejercite control de tal aeronave, o intente llevar a cabo tal acto o b) si es un cómplice de una persona quien ejecuta o intenta ejecutar cualquiera de tal acto comete un delito…”
El artículo 2 se refiere a “ penas severas” que los Estados Parte deben sancionar la comisión del apoderamiento antijurídico de aeronave en vuelo, hete aquí que si los Estados al adherir al convenio, no incluyen en su ordenamiento jurídico interno, la identificación de tales “penas severas” en observancia de lo dispuesto en el convenio, este resultará totalmente declarativo, sin ninguna virtualidad jurídica.
El Estado en cuyo territorio se encuentre el delincuente en custodia deberá extraditarlo o bien someterlo a la justicia, esta obligación impuesta en el Artículo 7 es de carácter obligatorio sin excepción y deberá ser tratado el delito como un delito de orden común de naturaleza grave, para descartar la argumentación muchas veces falaz de un delito político para obtener asilo y descartar su penalización.
Este convenio se circunscribe a la tipificación del apoderamiento antijurídico de aeronave en vuelo, pero no se refiere a otras expresiones delictivas cometidas en contra del sistema de aviación civil internacional.
Convenio de Montreal de 1971 se refiere a los actos de cabotaje y otros actos de violencia contra la aviación civil, incluyendo en su ámbito material de aplicación, los actos de violencia contra pasajeros o tripulación a bordo, contra la seguridad de la aeronave y las facilidades de aeronavegación, así como la comunicación de información falsa que comprometa la seguridad de la aviación civil .
En su contenido, se define los alcances de lo que debe entenderse por actos de interferencia ilícita contra la seguridad de la aviación civil y por supuesto que incluye tentativas de comisión de cualquiera de los ilícitos. (Artículo 1).
Como en el Convenio de La Haya de 1970, existen disposiciones que refuerzan el procedimiento de extradición o enjuiciamiento para el caso que un Estado tenga en custodia al perpetrador del ilícito.
Se diferencia del antedicho convenio porque amplia el espectro de ilícitos no circunscribiéndose al supuesto de apoderamiento antijurídico de aeronave en vuelo, comprendiendo otras expresiones criminales.
Protocolo sobre violencia en los aeropuertos de 1988, resultado posterior a los ataques producidos en los aeropuertos de Roma y Viena en diciembre de 1985, con el saldo de tantas víctimas.
Es importante este instrumento internacional que incorpora estas figuras delictivas que no se encuentran contempladas en los anteriores documentos, operativamente extiende las previsiones contenidas en el Convenio de Montreal de 1971 al caso de aeropuertos afectados a la aviación civil internacional.
Sin embargo, agrega dos delitos que no quedan comprendidos en el convenio antedicho, el que ejecute un acto de violencia contra una persona en un aeropuerto afectado a la aviación civil internacional , causando lesiones graves o muerte como asimismo el que destruya o seriamente dañe las facilidades de un aeropuerto afectado a la aviación civil internacional o aeronave que no se encuentre en servicio ubicada en las instalaciones aeroportuarias o interrumpa los servicios del aeropuerto, en estos casos resulta necesario que tales actos pongan en peligro la seguridad del aeropuerto.
Convenio sobre marcación de explosivos plásticos, adoptado en el año 1991 debe señalarse que la OACI asumió en dicha oportunidad, la responsabilidad de elaboración de este convenio en representación de otros organismos del sistema de las Naciones Unidas.
El detonante fue la destrucción del vuelo 182 de Air India en el año 1985 sobre el Atlántico y el vuelo 103 de Pan American sobre la localidad escocesa de Lockerbie, en diciembre de 1988 en ambos casos, con aplicación de explosivos plásticos en equipos de equipaje a bordo de las aeronaves.
La dificultad estriba en la detección de tales explosivos para el caso de no estar marcados, condición que facilita su identificación en pasajeros, equipaje, correo y carga.
La obligación que contraen los Estados Parte, es la prohibición y prevención de fabricación, importación y exportación de explosivos sin marcación, el destruir los existentes stocks de explosivos sin marcar, luego de un período definido y mientras tanto, ejercitando un control estricto sobre la posesión de tales elementos.
Este compromiso se orienta a los Estados productores de explosivos plásticos
El convenio comprende un Anexo Técnico que describe los explosivos que entrarían bajo la consideración del convenio, tanto como una lista de agentes de detección que se usan como marcadores químicos para la producción de nuevos explosivos. Asimismo dio lugar a la constitución de un grupo técnico encargado de actualizar la categorización de elementos químicos de marcación.
Este Convenio se complementa con las previsiones que sobre el particular están contenidas en el Anexo 17 al Convenio de Chicago de 1944.
Convenio sobre compensación de daños a superficiarios en ocasión de actos de interferencia ilícita ( Montreal 2009)
Si bien es cierto que este instrumento legal internacional no se refiere específicamente al derecho aeronáutico penal, regula las consecuencias dañosas resultantes de la comisión de actos de terrorismo.
Es el producto de varios años de estudio en el Comité Jurídico y previamente de un Grupo Especial que abordó la modernización del Convenio de Roma de 1952 , enmendado parcialmente en el Protocolo de Montreal de 1978, con actualización de limites compensatorios , sobre daños a terceros en la superficie por daños ordinarios, como puede representarlo la caída de la aeronave, de algún elemento de ésta a la superficie.
Al producirse los acontecimientos delictivos del 11 de septiembre de 2001, con la secuela de muertes, lesiones y daños materiales, urgió a la OACI la elaboración de un convenio que actualizara además de los límites cuantitativos de la responsabilidad del operador aéreo, la previsión de causas de daños de tipo extraordinario como es el terrorismo aeronáutico.
Al principio se consideró que tanto los daños diremos “ordinarios” como los “extraordinarios” debían emplazarse por cuestiones de facilitar la aplicación y hermenéutica consiguientes, en un solo instrumento, posteriormente la opinión prevalente fue desdoblar en dos documentos correspondientes respectivamente a cada una de las causales, de este modo se facilitaría según dicho criterio que prevaleció, la posterior adhesión de los Estados por separado a cada uno de los convenios.
Me ocuparé del convenio orientado a contemplar la compensación por daños ocasionados por actos de interferencia ilícita.
Es interesante destacar que en las propias definiciones se distancia de las previsiones del Convenio de Roma de 1952, por de pronto para evitar caer en el riesgo de una concepción de acto de interferencia ilícita no consensuado, se remite a lo que al respecto contemplan tanto el Convenio de La Haya de 1970 como el de Montreal de 1971 , la extensión temporal del vuelo abarca desde el momento que se cierran las puertas de la aeronave hasta que al momento de aterrizar se abren las mismas, no aludiendo como el primigenio convenio a la aplicación de fuerza motriz en el despegue hasta que termina el recorrido en el aterrizaje, se centra en considerar como vuelo, cuando la comunidad a bordo queda confinada en el habitáculo de la aeronave, independiente que haya iniciado el recorrido en la pista para el despegue.
Esta consideración permite incluir daños de eventos producidos antes del despegue o después del aterrizaje en el correspondiente aeropuerto.
El régimen del responder del operador es absoluta y así resulta en dos convenios sobre daños extracontractuales, actualizándose el monto compensatorio en función del peso de la aeronave pero median importantes diferencias, ejemplo de ello es la constitución de un fondo suplementario que permite cubrir las compensaciones en caso que los operadores no puedan satisfacerlas, integrado por una contribución de los usuarios del transporte aéreo.
Se admite también el pago anticipado , siguiendo en este orden de ideas el principio consagrado en el Convenio sobre Unificación de ciertas reglas sobre el transporte aéreo internacional de Montreal de 1999.
Además, en el capítulo sobre definiciones, el elenco comprende el concepto de operador, de evento dañoso, entre otros.
Convenio y Protocolo de Pekín de 2010, sobre delitos emergentes o nuevas expresiones de interferencia ilícita contra la aviación civil internacional
Estos instrumentos internacionales vienen a completar el elenco de ilícitos aeronáuticos, no contemplados en los documentos citados anteriormente, identificando lo que se ha dado en llamar “delitos emergentes” , en particular los actos de organización, dirección e instigación de actos de interferencia ilícita contra la aviación civil o bien constituyendo una organización criminal con el propósito de causar muerte , lesión o daño, como asimismo la colocación o descargo de tal aeronave de sustancias biológica, química o nuclear con el propósito de producir un crimen internacional.
También el transporte de explosivos o de sustancias nucleares a bordo sin autorización queda tipificado como crimen internacional.
En tanto que el Convenio que menciono , representa un nuevo enfoque de lo contemplado ya en el Convenio de Montreal de 1971, claro está añadiendo nuevos ilícitos, el Protocolo de Pequín enmienda al Convenio de la Haya de 1970.
Cabe destacar que a posterior del Convenio de Tokio de 1963, todos los instrumentos que he citado, cuando se refieren a las reglas de competencia retienen el principio que los torna viables, el de la extradición o juzgamiento por parte del Estado en el que se encuentre el autor del delito.
Protocolo que modifica el Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves, adoptado en Montreal el 4 de abril de 2014
Este documento destinado a modernizar el texto del convenio al que complementa al convenio en cuestión, para adaptarlo a la evolución del comportamiento de los pasajeros a bordo en vuelos internacionales en las últimas décadas.
Dos elementos aparecen en el Protocolo en cuestión, pasajeros insubordinados a bordo, y la presencia de los agentes de seguridad.
Por una parte, la relativa a la situación de los pasajeros insubordinados cuya conducta si bien no llega a configurar un delito propiamente dicho, encierra el riesgo en materia de seguridad de la aeronave, como el fumar a bordo de la aeronave, la intoxicación por el insumo de bebidas alcohólicas, agresión verbal o física contra algún miembro de la tripulación.
Este tema ,es más frecuente de lo que uno puede imaginar, llegando la IATA (Asociación Internacional de Transporte Aéreo) a registrar un elevado número de esta suerte de incidentes –
A título ilustrativo, recuerdo que en el mes de octubre de 2014 a bordo de una aeronave de Japan Airlines se produjo un hecho de interferencia en el trabajo de la tripulación y agresión sexual a una pasajera, que obligó al comandante de la aeronave a regresar a Honolulu, luego de requerir la asistencia de tres pasajeros, en el lugar de aterrizaje agentes de la FBI apresaron al pasajero en cuestión quien fue condenado a cadena perpetua, de acuerdo con la legislación nipona.
Ya la OACI elaboró un material de orientación contenido en la Circular 288 sobre los aspectos legales de pasajeros violentos o insubordinados.
Además, con anterioridad, en la 33 Asamblea de la OACI , el plenario adoptó la Resolución A 33-4 sobre la necesidad que los Estados Contratantes adopten en sus ordenamientos jurídicos nacionales este tipo de infracciones cometidas a bordo de aeronaves civiles por parte de pasajeros insubordinados, conteniendo un modelo de legislación en el Apéndice seguido por varios Estados.
El artículo X que añade como artículo 15 bis al Convenio de Tokio de 193, es bien claro al alentar a cada Estado contratante a tomar las medidas que sean necesarias para iniciar procedimientos penales , administrativos o cualquier otro tipo de procedimiento judicial contra quien agreda física o amenace cometer agresión contra un miembro de la tripulación o se niegue a obedecer instrucciones legítimas impartidas por el comandante de la aeronave, o en nombre del comandante de la aeronave, con la finalidad de garantizar la seguridad de la aeronave o de las personas o bienes a bordo de la misma.
Destaca asimismo que ninguna de las disposiciones del convenio afectará el derecho de cada Estado de introducir o mantener en su legislación nacional medidas apropiadas para sancionar actos insubordinados o perturbadores cometidos a bordo.
Para este delicado asunto, debe mediar un protocolo a seguir en el supuesto de emplazamiento de agentes de seguridad a bordo, teniendo siempre presente que es el comandante de la aeronave, quien tiene en última instancia la responsabilidad de la seguridad operacional y la tutela a bordo de sus aeronaves, por ello es que debe establecerse en dicho protocolo un reconocimiento claro que incumbe al comandante para el desenvolvimiento ordenado de vuelo, así como también el reconocimiento de dicha autoridad del comandante y la cadena de mando.
Tengo para mí que la presencia de personal de seguridad a bordo, es la última línea de defensa y por ello debe coordinarse cuidadosamente su eventual intervención con el comandante de la aeronave.
La presencia de IFSOs a bordo es una opción ante situaciones excepcionales en que se identificó una amenaza específica, los Estados cuentan con una amplia gama de contramedidas posibles, incluyendo el incremento de seguridades en tierra.
Me permito recordar lo que dispone la Norma 4.6.5 sobre el particular del Anexo 17 “ el Estado contratante considerará las solicitudes formuladas por cualquier otro Estado para permitir que personal armado pueda viajar a bordo de aeronaves de los explotadores del Estado solicitante. Este tipo de viajes sólo se permitirá después que ambos Estados hayan llegado a un mutuo acuerdo”.
El Protocolo adicional al Convenio de Tokio de 1963, siguiendo la tendencia de los últimos instrumentos internacionales de derecho aeronáutico penal, adopta un concepto de vuelo acorde con la realidad en la que la comunidad de tripulación y pasajeros queda configurada cuando se cierran todas las puertas externas después del embarque hasta el momento en que se abra cualquiera de dichas puertas para el desembarque, destacando que en caso de aterrizaje forzoso, se considerará que el vuelo continúa hasta que las autoridades competentes se hagan cargo de la aeronave y de las personas y bienes a bordo.
El miedo es la tribulación más corriente entre los pasajeros que los lleva a estos tipos de inconductas, un informe sobre pasajeros de Air Canadá, lo sitúa en un 27%, los mayores incidentes se han producido con los deportistas que viajan en equipo, eufóricos y alcoholizados con buen estado físico, en muchos casos resulta difícil contenerlos.
Pero lo que representa un elemento novedoso, es la presencia de un agente de seguridad a bordo concurriendo con las facultades y atribuciones del comandante de la aeronave , tal como se contempla en el Articulo VII que modifica el Artículo 6 del Convenio.
Esta figura que ya estaba prevista en las normas 4.7.5 y 4.7.8 del Anexo 17 al Convenio de Chicago de 1944, regulando la actuación del IFSO (In flight Security Officer) da cuenta que únicamente especial personal seleccionado y entrenado por el gobierno puede desempeñarse como tal, teniendo en cuenta tanto la seguridad operacional como la seguridad contra actos de interferencia ilícita a bordo de la aeronave.
La presencia de tales agentes de acuerdo a estos SARPs, tiene que ser coordinada con las autoridades del estado del destino de cada vuelo, toda vez que resulta necesario y conveniente que dichas autoridades tomen conocimiento de la presencia a bordo de tales agentes con anticipación al arribo de cada vuelo.
Por supuesto, dada la naturaleza del tema, resulta estrictamente confidencial la presencia a bordo del agente de seguridad, salvo que el comandante deberá estar informado sobre dicha circunstancia y el asiento que ocupará, mucho antes de iniciar el vuelo.
El empleo o tenencia de armas a bordo también se encuentra previsto en este Anexo 17, con previsiones que van en consonancia con lo convenido en acuerdos bilaterales, para evitar conflictos.
Hay compañías aéreas que llevan a bordo de sus vuelos a los agentes de seguridad y en tal sentido ha sido precursora la línea aérea israelita EL AL que siempre lleva tres guardas por cada aeronaves, son empleados del gobierno israelí y están armados con automáticas, dos pistolas ametralladoras se llevan en cartucheras adaptadas especialmente que parecen portafolios de aquellos que portan los hombres de negocio; hoy día son muchas las líneas aéreas que hacen uso de este elemento.
El Protocolo ha llevado a mayor rango esta presencia y eventual participación de los IFSOs, a punto tal que en ciertos casos puede actúan aún sin la autorización del comandante, claro está cando tenga razones fundadas para creer que tales medidas son urgentes a fin de proteger la seguridad de la aeronave o de las personas en la misma de un acto de interferencia ilícita y , si el acuerdo o arreglo lo permite (se refiere al acuerdo o arreglo bilateral o multilateral entre los Estados contratantes que admitan su presencia a bordo) ,esa acción para evitar la comisión de infracciones graves.
En la mayoría de los convenios multilaterales de los últimos años sobre el derecho aeronáutico penal, se aborda la obligación del Estado en el que se encuentre quien ha cometido el ilícito, se lo extradite en caso que no lo somete a la jurisdicción de sus propios tribunales, asegurándose así la penalización correspondiente en todos los casos y evitando la invocación de encuadre político a delitos propios del derecho común.
CONCLUSIÓN
La Organización de Aviación Civil Internacional-OACI- creada en el Convenio de Chicago de 1944 ya con 70 años en vigencia, viene desde su puesta en operación ,(1947) dedicando todos sus esfuerzos al desarrollo de un sistema de aviación civil internacional, eficiente, ordenado y especialmente seguro.
La Seguridad, en sentido lato representa el cimiento de todo el sistema aeronáutico , el que permite que surcan los cielos diariamente miles de aeronaves civiles y aerocomerciales, constituyendo su tutela, los objetivos estratégicos más importantes que vienen reforzándose a lo largo de estos últimos años.
Sin embargo, debo recordar que la OACI no tiene más poder que el que cada uno de los Estados Contratantes soberanos quiera ejercer, en procura que los objetivos estratégicos señalados, a efectos que puedan concretarse en una red mundial de seguridad contra los actos de interferencia ilícita.
Hay de por medio, el reconocimiento de la soberanía de cada Estado, de conformidad con lo establecido en el Artículo 1 del Convenio de Chicago de 1944, que supedita la acción del organismo internacional a la aquiescencia por parte de la membresía de Estados (191) a las decisiones y orientaciones para erradicar o al menos atenuar la comisión de ilícitos.
No obstante ello, en virtud de los Artículos 37 y 38 del mencionado convenio, cada Estado contrae el compromiso de alcanzar la uniformidad en procedimientos y métodos que garanticen la trilogía en la que se asienta la existencia del sistema de transporte aéreo, la regularidad, eficiencia y especialmente la seguridad.
Si bien es cierto como lo destaqué oportunamente, los Anexos al Convenio de Chicago (19) que en consecuencia de los citados artículos se han venido elaborando, no constituyen un tratado internacional propiamente dicho en los términos de lo establecido en el Convenio sobre el Derecho de los Tratados de Viena del 23 de mayo de 1969, mundialmente está reconocido el valor de algo más que compromiso moral, como los anglosajones acuñan el término de “soft law” que cada uno de los Estados tiene que cumplir desde su adhesión al convenio internacional.
El “arsenal “ que la OACI brinda a la comunidad internacional, constituido por herramientas tecnológicas, procedimientos, orientaciones ,más el importante aporte de los convenios de derecho aeronáutico penal, requieren para la mayor efectividad, de las medidas preventivas y oportunamente represivas que cada Estado, luego de la adhesión por los medios constitucionales que correspondan, la adopción en el ordenamiento jurídico nacional de las correspondientes medidas punitivas para que así pueda en la realidad cobrar sentido el acto de adhesión que hace de cada convenio del derecho aeronáutico penal.
Solo el elemento coercitivo confiere virtualidad jurídica para que ese conjunto de convenios y protocolos sobre la materia aeronáutica penal internacional, de lo contrario no pasan de ser puramente declarativos, solo previsiones de buena intención.
Habrá definitivamente tener en cuenta que el tema de afianzar la seguridades del sistema de la aviación civil, es de naturaleza global, no nacional, de ahí que la cadena de total seguridad de dicho sistema, debe asentarse en criterios de colaboración, cooperación y coordinación entre los Estados Contratantes frente a la aplicación de normas, prácticas recomendadas y las mismas disposiciones contenidas en el marco jurídico aeronáutico penal.
El eslabón de la cadena de seguridad que resulta de mayor gravitación en su preservación, son las contramedidas de seguridad que deben adoptarse antes del embarque de pasajeros y carga, incrementando las medidas de control en el aeropuerto, escenario en el que se engendra el ilícito aeronáutico.
En la concepción actual, el terrorismo no ha de ser concebido como choque de civilizaciones, sino como un real desafío a cada Estado para imponer nuevas propuestas del derecho internacional público con el objeto de afianzar la paz mundial.
Cada Estado sabe lo que es lo mejor para sí, debe cobrar conciencia que solo por el camino del consenso en el concierto mundial podrá combatirse eficaz y efectivamente al flagelo del terrorismo aeronáutico.
Pinamar, Abril 2015
BIBLIOGRAFIA
Diccionario de la Real Academia Española (DRAE) 23 edición, octubre 2014
Osorio, Manuel “Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales”
Mozley and Whiteley`s Law Dictionary Ninth edition by John B Saunders- London Butter Worths 1977
OACI “Convenio sobre Aviación Civil Internacional”- Documento 7300
OACI “Convenio de Tokio 1963, sobre Delitos y ciertos actos cometidos a bordo de aeronaves-Documento 8364)
OACI “Convenio de La Haya 1970 sobre Represión del apoderamiento ilícito de aeronave. Documento 8920
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OACI “Convenio Montreal 1991 sobre Marcación de explosivos plásticos para fines de detección”- Documento 9571
OACI “Convenio de Montreal 2009 sobre Compensación por daños a terceros superficiarios resultantes de actos de interferencia ilícita comprometiendo aeronaves. Documento 9920
OACI “Convenio y Protocolo de Pekín de 2010 Documentos 9960 y 9959
OACI “Protocolo que modifica el Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves Montreal 2014
Buenos Aires, 16 de septiembre de 2015.
