1° Premio concurso ALADA 2012
PROBLEMÁTICA JURÍDICA DE LAS RELACIONES ENTRE LÍNEAS AÉREAS Y AEROPUERTOS
Por Giselle Javurek
I.- Introducción:
Cuando en las aulas abordamos la temática del contrato de transporte de personas, equipaje o carga por vía aérea se hace hincapié -entre otras cosas-, en el período de responsabilidad del transportador, desde y hasta cuál momento se aplica la legislación específica, ya sea desde que comienza el pasajero a estar a órdenes de aquél y hasta que ingrese en las instalaciones del aeropuerto de destino, o desde que entran bajo su esfera de custodia la carga o equipaje, según el contrato de que se trate.
Salvo el desarrollo del tema de la infraestructura aeronáutica con las clasificaciones de aeródromos en públicos y privados, nacionales e internacionales, se trata al aeropuerto como un simple escenario en donde se llevan a cabo (o no) el cumplimiento de las obligaciones y ejercicio de los derechos surgidos del contrato de transporte celebrado entre el pasajero o cargador y la línea aérea, sin ahondar lo suficiente en el vínculo jurídico existente entre los distintos transportadores y los aeropuertos donde operan.
Tampoco se suele profundizar en aspectos tales como el papel del Estado en los servicios aeroportuarios, la concesión de los mismos a manos privadas, la participación en esta operatoria de las autoridades municipales, el impacto en las comunidades donde se instalan los aeropuertos, los derechos de los usuarios y quiénes deben ser considerados como tal, entre muchos otros.
Analizar el transporte aéreo desde la perspectiva del pasajero o cargador y la aerolínea únicamente, seguramente nos llevará a conclusiones erróneas dada la trascendencia del rol que los aeropuertos desempeñan.
A modo de ejemplo podemos mencionar la influencia que tienen el costo de los servicios aeroportuarios en las tarifas aéreas, la implicancia del tipo de productos que ofrecen los transportadores aéreos en los costos de los aeropuertos –como los horarios de arribo y despegue de vuelos, por ejemplo-, la responsabilidad que puede recaer sobre el operador aeroportuario una vez iniciado el vuelo, o antes de aterrizar como la ingesta de aves, el papel protagónico desempeñado por los aeropuertos en el desarrollo de las líneas aéreas low cost.
En fin, son tantas las aristas que se pueden abordar, que seguramente no se abarcarán todas en estas breves reflexiones, pero sin duda reafirman la noción de que no es posible confinar al operador aeroportuario como el proveedor de un simple escenario en donde se lleva a cabo lo comprometido en un contrato de transporte de personas, equipaje o carga y nada más.
Es por ello que creemos que para tratar la problemática jurídica entre las líneas y los aeropuertos se deben considerar además, otros sujetos que se encuentran implicados de manera directa o indirecta en la prestación de los servicios aeroportuarios y las consecuencias jurídicas, sociales y económicas que de ella se derivan y que son altamente significativas.
Así, es que nos proponemos en este trabajo esbozar algunas opiniones sobre la importancia de los servicios aeroportuarios, su interrelación con los transportadores aéreos, los pasajeros, cargadores, las comunidades donde se encuentran y las responsabilidades que pueden surgir de la actividad, el rol del Estado, la necesidad de una normativa específica y unificación a nivel internacional, la labor realizada por ALADA, para concluir con un interrogante de orden académico ¿Existe un derecho aeroportuario? ¿Es conveniente?
II.- Actores protagonistas, necesarios y secundarios en la realidad aeroportuaria:
El tema que abordamos, hace pocos años atrás no hubiese tenido razón de ser. La necesidad de análisis de las relaciones jurídicas entre aeropuertos y líneas aéreas surge una vez iniciado el proceso de conceder a manos privadas la prestación de servicios aeroportuarios. Este fenómeno, con múltiples particularidades que se han presentado en los distintos países no sólo latinoamericanos sino también de otras latitudes, ha dado lugar a una problemática que precisa de una normativa acorde a los intereses de los actores involucrados.
Determinar quiénes son estos protagonistas es esencial, ya que si se quiere brindar una solución normativa integral a la actividad aeroportuaria, veremos que la cuestión no se agota en sentar a la mesa únicamente a las líneas aéreas y a los aeropuertos.
El Estado no ha delegado en ningún caso todo lo que hace a la seguridad de la aeronavegación, por lo que es un invitado obligado al tratamiento de las posibles soluciones.
A su vez, los usuarios de los servicios aeroportuarios, ya sean pasajeros o cargadores, son los destinatarios últimos de los mismos, pieza fundamental en la actividad aeronáutica comercial, por lo que es un cuarto protagonista necesario a considerar.
Por último, no es menor el impacto que produce o puede producir la prestación de los servicios aeroportuarios en las comunidades donde se encuentran situados los aeropuertos, aunque reconocemos cierta mediatez en los efectos, en comparación con los sujetos antes mencionados.
Una vez más, la completezza de la que nos hablaba la doctrina italiana vuelve a estar presente en el Derecho de la Navegación: los aspectos públicos y privados se presentan tan entrelazados que para escudriñar un tema que a primera vista puede presentarse como de derecho privado –vinculación jurídica entre dos privados-, es necesario ahondar el análisis en aspectos netamente públicos, como veremos más adelante.
Se ha dicho al respecto: “Si la propiedad y la gestión del aeropuerto debe corresponder al sector privado, en el que el objetivo principal es maximizar la rentabilidad de la inversión, son indispensables algunas salvaguardas y es necesario reglamentar adecuadamente la industria para proteger los intereses de los diversos interesados.
Las líneas aéreas operan en el aire, pero usan los aeropuertos para el aterrizaje y despegue, que se consideran fases críticas del vuelo. Por lo tanto, los aeropuertos tienen una función importante en la seguridad de las líneas aéreas y de las operaciones. Por la naturaleza de las operaciones y de los usuarios, la seguridad de la aviación tiene gran prioridad y una parte considerable de los gastos de la infraestructura aeroportuaria tiene relación con ella”.[1]
II.- 1) El rol del Estado:
Como lo presentábamos párrafos atrás, el Estado es un actor necesario en la cuestión aeroportuaria, no solamente por lo atinente a la seguridad en la navegación.
En el anexo N° 11 del Convenio de Chicago de 1944, Sobre Servicios de Tránsito Aéreo, en el Capítulo 2 –Generalidades- bajo el título “Determinación de la autoridad competente” claramente se establece: “Los Estados contratantes determinarán de acuerdo con las disposiciones de este Anexo y para los territorios sobre los cuales tengan jurisdicción, las partes de espacio aéreo y los aeródromos donde hayan de suministrarse servicios de tránsito aéreo y, una vez decidido lo que antecede, tomarán las medidas necesarias para que tales servicios se establezcan y suministren de conformidad con las disposiciones de este Anexo…”
Es indispensable la presencia del Estado en los controles de ingreso y egreso de personas y mercaderías en los supuestos de aeropuertos internacionales.
Deben también intervenir en la determinación de las tasas aeroportuarias atento el carácter de servicio público de la aeronavegación comercial.
Se requiere que el Estado ejerza control además en las concesiones efectuadas, a fin de garantizar su transparencia y mantenimiento de las condiciones en que fue realizada la concesión. La falencia en esta función puede provocar, por ejemplo, que los concesionarios trasladen los sobrecostos de su operación a las aerolíneas, lo cual eventualmente podría ser también trasladado como un sobrecosto al pasajero en su tarifa aérea.[2]
Por último, en caso de haber concesionado el Estado aeropuertos de una región o de todo su territorio, en que algunos sean rentables y otros no tanto –o deficitarios-, creemos que estos últimos deben ser objeto de asistencia oficial, por la importancia económica, social y cultural que tiene una eficiente actividad aeronáutica, la que por supuesto no se agota en la asistencia a las líneas aéreas, sino también a este eslabón imprescindible que da origen y destino a toda expedición aeronavegatoria como son los aeropuertos.
II.- 2) Gobiernos provinciales y municipales:
A la hora de analizar la ayuda oficial que reciben –o debieran recibir- los aeropuertos, cobran vital importancia las administraciones locales. Independientemente de la visión general e interés nacional por mantener una política aérea que bregue por la presencia de una flota nacional, de la mayoría de sus regiones conectadas por vía aérea, etc., los gobiernos locales se interesan que esas aeronaves operen en sus propios aeropuertos.
La actividad que los aeródromos generan en su entorno es de suma importancia, ya sea que se esté hablando a nivel económico, social, educativo y político, generando cientos de empleos directos e indirectos.
Con este justificativo aeropuertos regionales han seguido recibiendo ayuda en plena crisis europea, tal como es el caso de la comunidad de Castilla y León, que ha suscrito acuerdo por un valor de más de 84.000.000 de euros para promover la actividad en los aeropuertos de Valladolid, León, Salamanca y Burgos, los que son considerados como de tráfico reducido.[3]
Un caso digno de mencionar en cuanto a la actuación de los gobiernos municipales en la prestación de servicios aeroportuarios es el de Ecuador. El gobierno nacional ecuatoriano entregó el manejo de los aeropuertos internacionales de Guayaquil y Quito a sus respectivas municipalidades, quienes a su vez los concesionaron a empresas privadas. El tema es que se han presentado problemas en cuanto a la competencia y responsabilidad del Estado en todo lo referente a la seguridad aeroportuaria. Consideramos que la seguridad aeroportuaria debe quedar siempre en manos del gobierno nacional.
En definitiva, el Estado Nacional debe ejercer plenamente en sus aeropuertos su poder de policía en el control de las personas y mercaderías que ingresan y egresan de su territorio y garantizar la prestación de los servicios de transporte aéreo y aeroportuarios. En pos de ello podrá optar por una variedad de contrataciones como puede ser la concesión a capitales privados nacionales o extranjeros, a sociedades mixtas[4] o a gobiernos municipales, pero siempre velando por la seguridad y calidad de tales servicios.
III.- 1) Las líneas aéreas y los aeropuertos:
Si no median circunstancias extraordinarias, todas las aeronaves deben partir de o aterrizar en aeródromos públicos o privados, tal como lo dispone la primera parte del artículo cuarto del código aeronáutico argentino. De esta simple afirmación se puede dimensionar la estrecha relación que existe entre las líneas aéreas y los aeropuertos donde operan. No se pueden concebir unas sin los otros.
Así, del ejercicio de la actividad aerocomercial, se pueden observar relaciones jurídicas que derivarán de una vinculación contractual como por ejemplo el depósito que hace una aerolínea de una nave en las instalaciones aeroportuarias o la responsabilidad que deberán enfrentar juntos frente a pasajeros o terceros.
Por otra parte, las aerolíneas deben abonar las tasas correspondientes por los servicios que los aeropuertos brindan y que son esenciales para la actividad. En consecuencia, deberá el operador aeroportuario responder ante las líneas aéreas cuando se les produzca a éstas algún daño por no cumplir con la obligación de mantener las pistas en perfecto estado para las operaciones de despegue y aterrizaje, o no prestar en debida forma los servicios auxiliares, etc.
Algunas de las tasas que los operadores están autorizados a cobrar a los pasajeros, son percibidas a veces por los transportadores aéreos por cuenta y orden de aquellos, pudiendo generar algún inconveniente que analizamos más adelante.
III.- 2) Importancia de la relación aeropuerto-aerolínea:
La Declaración de Varadero del Consejo Internacional de Aeropuertos Latinoamérica y el Caribe –ACI-LAC- del 27 de Noviembre de 2002 sintetiza claramente en sus considerando la serie de vinculaciones que grafican la interdependencia entre los aeropuertos y las aerolíneas.
Expresa que “los aeropuertos son fuente de trabajo directo e indirecto y con ello un factor muy importante para el desarrollo económico de los países y regiones;” y que “los aeropuertos ya no son simples proveedores de infraestructuras con el único objetivo de responder a las necesidades de las líneas aéreas; los aeropuertos son entidades comerciales por derecho propio y como tales sujetos con derecho a la obtención de lucro”.
También en ese documento se resalta la importante fuente de ingresos que constituyen las tasas aeroportuarias correspondientes a vuelos internacionales y los de cabotaje, esencial para poder ejecutar la actividad aeroportuaria con seguridad y calidad, razón por la cual, se torna imprescindible que las líneas aéreas abonen estas tasas en tiempo y forma.
Continúa con una serie de “reproches” a las líneas aéreas expresando que:
- El crecimiento y desarrollo de los aeropuertos no pueden verse sometidos a constantes solicitudes de reducción de costos por parte de las aerolíneas.
- Los aeropuertos no son responsables por la baja rentabilidad de las líneas aéreas.
- La eficiencia y optimización de las capacidades de la actividad aerocomercial en general y la aeroportuaria en particular, requiere que las aerolíneas bajen sus tarifas.
- Las líneas aéreas son frecuentemente grandes empresas, con capacidad para hacer valer sus posiciones, poseyendo un poder de mercado sustancial, a menudo mayor que cualquier aeropuerto.
- Muchos aeropuertos pueden quedar bajo la fuerza opresiva del poder de las compañías aéreas pudiendo verse forzados a facturar por debajo de los costos, sin tener garantía alguna de la continuidad de los vuelos.
Estas son algunas de las motivaciones que fundamentaron el proyecto de legislación elaborado por ALADA/ACI-LAC que analizamos más adelante.
¿Cuánto dependen los aeropuertos de las líneas aéreas? De acuerdo al informe económico 2011 del ACI-LAC-, los operadores aeroportuarios de América Latina y el Caribe, sumaron en 2010 un total de u$s 3.964.000.000, de los cuales el 65 % corresponden a ingresos aeroportuarios, es decir por servicios prestados a aerolíneas, pasajeros y otros usuarios, y el 35 % restante a ingresos no aeroportuarios.
El informe destaca el hecho de que los aeropuertos dependen en gran medida de ingresos no aeronáuticos, tales como: concesiones comerciales, ventas al detalle, restaurantes, estacionamiento de autos, entre otros, para financiar sus operaciones o para la inversión de infraestructuras o facilidades aeroportuarias y que “sin el nivel suficiente de estos ingresos, los operadores aeroportuarios no estarían en la capacidad de ofrecer tarifas competitivas a las aerolíneas y pasajeros”.
Es cierto que en la actualidad los servicios en los recintos aeroportuarios se han diversificado en gran medida como distintos tipos de restaurantes, farmacias, venta de joyas, etcétera, pero también es innegable que los usuarios que contribuyen con estos “ingresos no aeronáuticos” lo hacen en ocasión de participar directa o indirectamente en la actividad aeronáutica. No es usual que alguien se dirija a un aeropuerto exclusivamente a cenar o a comprar algún medicamento. En conclusión, los ingresos no aeronáuticos pueden facilitar la actividad aeronavegatoria por el incremento de la variedad y calidad de los servicios, pero afirmamos que su existencia depende casi de manera exclusiva de la actividad aeronáutica; del hecho de que líneas aéreas operan en ese aeropuerto.
IV.- La unificación normativa – la labor de ALADA/ACI-LAC:
La falta de profundización en la temática aeroportuaria excede el ámbito de las aulas que hacíamos referencia en la introducción del presente trabajo; también es escasa o insuficiente la normativa existente al respecto.
En una actividad en la que la mayoría de las veces se presentará algún elemento extranjero en las relaciones jurídicas que surgen de la misma, la unificación de las leyes presenta ventajas innegables.
En la temática aeroportuaria, ALADA, en conjunto con el Consejo Internacional de Aeropuertos, Región América Latina y el Caribe (ACI-LAC), ha realizado en estos últimos años una extraordinaria labor, proponiendo un texto que sirva de base legislativa para los distintos Estados latinoamericanos, a fin de solucionar el problema de la notoria escasez de normas aplicables a la actividad.
El resultado de este trabajo fue presentado, tratado y aprobado en las sesiones celebradas en Bogotá (2008), Punta del Este (2009) y Sassari (2010)[5]. Al respecto, analizamos solamente algunos de los artículos elaborados en el seno de la comisión y que utilizaremos como guía para desarrollar la temática antes planteada.
- Servicios indelegables:
En el trabajo presentado en Bogotá en 2008, se propone la adopción de un texto que reafirma el concepto que mencionábamos párrafos atrás: el Estado es un invitado obligado a la mesa de establecimiento, coordinación y control de los servicios aeroportuarios por su naturaleza de servicio público.
Por otra parte, está claro que no todos los servicios son objeto de concesión. El artículo 3 aclara: “Los servicios aeroportuarios poseen naturaleza jurídica de servicios públicos. Los de seguridad aeronáutica, aduana, migraciones y sanidad son de titularidad estatal indelegable. Los restantes son a cargo del explotador aeroportuario”.
- Las aerolíneas como usuarios –o no- de los servicios aeroportuarios:
El artículo 5 del proyecto precisa que por los servicios aeroportuarios se deben abonar tarifas, tasas, precios, lo que resulta a todas luces indiscutible. Luego aclara que los obligados a esa contraprestación son: por un lado, los usuarios estén o no en tránsito o transferencia, y por otro lado, los cargadores y líneas aéreas, es decir, se excluye a éstos de la condición de usuarios.
En la nota se expresa que los cargadores y líneas aéreas son co-protagonistas de la actividad aerocomercial y que tiene o deben tener con el explotador del aeropuerto una relación jurídica contractual.
No acordamos con la exclusión lisa y llana de los cargadores y líneas aéreas del concepto de usuarios. Si bien es cierto que podemos hallarnos frente a distintas modalidades de relaciones jurídicas, también lo es el hecho de que tanto unos como otros abonan un precio como contraprestación a un servicio[6]. No observamos una distinción de una entidad tal que amerite la exclusión de considerar como usuario, entre un pasajero que se dirige al aeropuerto para abordar una aeronave con un cargador que entrega en los depósitos una mercadería a fin de que sea trasladada por vía aérea. Es cierto que seguramente la “capacidad negocial” de unos y otros puede variar enormemente, pero no puede dejarse supeditado a un concepto económico, una cuestión netamente jurídica.
En cuanto al “protagonismo” de cada uno de los actores, creemos que tanto las líneas aéreas, como los cargadores, pasajeros y operadores aeroportuarios se encuentran en una relación de interdependencia tal que, si bien en diferentes medidas, son absolutamente necesarias para garantizar la viabilidad de la actividad aerocomercial.
- Los límites geográficos de la actividad aeroportuaria:
Cuando una aeronave despega de un aeropuerto y abandona sus instalaciones sin inconvenientes, puede pensarse que ha concluido el período de responsabilidad que debe garantizar el operador aeroportuario.
Sin embargo, existen diversos factores que pueden afectar la actividad aeronáutica y aeroportuaria y que tienen su origen más allá del recinto del aeropuerto.
Es por ello que creemos sumamente acertado la inclusión en el proyecto de ALADA/ACI-LAC del Plan Regulador del Entorno Aeroportuario. Los puntos a tener en cuenta por parte de la autoridad de aplicación en este Plan son:
- a) Los desarrollos urbanos, suburbanos y/o rurales aledaños a los aeropuertos.
- b) La remoción de basurales y asentamientos naturales (lagunas, ríos, etc.) o artificiales (canteras, plantaciones, etc.) que afecten o pudieren afectar la seguridad operacional.
- c) El desarrollo de infraestructura aledaña y vías de acceso y salida hacia y desde los aeropuertos (caminos, rutas, etc.) y sistemas de transporte.
- d) La seguridad y vigilancia en las zonas aledañas a los aeropuertos.
- e) El impacto ambiental del desarrollo de la actividad aeronáutica y aeroportuaria en las zonas aledañas a los aeropuertos. (art. 32).
Algunas de estas situaciones, generan la responsabilidad de los operadores frente a los transportadores, pasajeros, cargadores y terceros en superficie.
Desde hace muchos años ya, la jurisprudencia ha determinado la responsabilidad de los aeropuertos por no cuidar el entorno. Como ejemplo de ello podemos mencionar el caso de un Learjet 24 que el 26 de Febrero de 1973, en Atlanta, EE.UU, golpeó una bandada de tordos que estaban sobrevolando un basural cercano al aeropuerto. El motor falló, el avión se estrelló, murieron ocho personas y resultó gravemente herida una persona en la superficie. Se determinó la responsabilidad del director del aeropuerto por no haber adoptado las precauciones necesarias para menguar el peligro aviario, el que era previsible ante la existencia del basural en una zona aledaña.
En otro caso, que si bien el hecho tuvo lugar el 07 de junio de 1989 en Génova, tuvo una sentencia definitiva recién en 2001, se determinó que la responsabilidad por los graves daños que sufrió un avión al despegar e ingerir una bandada de gaviotas, recaía en un 50 % al Ministerio de Transportes, el 30 % a la empresa privada que operaba el aeropuerto y el 20 % a la autoridad aeroportuaria.[7] Como vemos, situaciones generadas más allá de los límites del recinto aeroportuario, pueden generar responsabilidades a los operadores ante los explotadores de aeronaves.
- Daño al medio ambiente:
El texto presentado en Punta del Este -2009- respecto a los daños producidos por el ruido y emisión de gases que causan los motores de las aeronaves, se consagra la responsabilidad exclusiva de los explotadores de aquellas. Al respecto, consideramos que pueden existir situaciones en que los operadores aeroportuarios podrían llegar a ser responsables concurrentemente en caso de brindar servicios a vuelos en horarios que se hayan restringidos por las molestias que ocasiona el ruido que producen.
La regulación normativa de la contaminación acústica ocasionada por el tráfico aéreo, tomó mayor entidad en los últimos años con la proliferación de compañías aéreas de bajo costo, repercutiendo en forma directa en los aeropuertos. Así, en Gran Canaria, Málaga o Girona se adoptaron medidas restrictivas. También existen instalaciones internacionales en las que se prohíbe el despegue en horario nocturno de aquellos aviones que superan un determinado límite de ruido[8]. En consecuencia, consideramos que, de mediar alguna violación a este tipo de restricciones y produciéndose un daño que debe ser resarcido, debieran reparar tanto los explotadores como los operadores aeroportuarios.
En cuanto a los daños al agua y al suelo el texto propuesto es el siguiente: “El explotador aeroportuario observará las disposiciones de carácter ambiental aplicables a las actividades que se cumplan dentro del recinto aeroportuario respecto de la contaminación del agua y del suelo. La responsabilidad por la contaminación le será atribuida siempre que sea consecuencia directa de su gestión y en ningún caso será responsable solidariamente con el causante del daño”.
Particularmente, la frase “en ningún caso” -y más si estamos hablando de exoneración de responsabilidad-, nos dispara una inquietante alarma. No estamos de acuerdo con la solución brindada en este artículo. Supongamos que una empresa que presta servicio de mantenimiento de aeronaves no brinda un correcto tratamiento a sus desechos y contamina una napa de agua que afecta a vecinos del aeropuerto. Si excluimos de plano la posibilidad de reclamo de este tercero -que nada tiene que ver con la actividad aeroportuaria- ante el operador del aeródromo, lo colocamos en una situación desfavorable a la hora de probar quién fue el productor del daño, qué relación tenía con el operador aeroportuario, entre otras circunstancias. Considero que debiera fijarse responsabilidad solidaria, dejando a salvo la posibilidad de repetición contra quien directamente ocasionó el daño. El explotador aeroportuario –en este caso- estaría respondiendo por su incumplimiento en el control de las prestatarias de las acciones conexas a la actividad aeroportuaria.
- Daños a las aeronaves:
- a) Sin desarrollar actividades aeronavegatorias
Las aeronaves, mientras se encuentran en los aeropuertos pueden sufrir daños por diversas causas: fenómenos meteorológicos, colisión con otro vehículo, robos, entre otras. En este punto, la comisión ALADA/ACI-LAC señala la necesidad de estudiar la tipicidad del contrato de hangaraje, guarda o estacionamiento de las aeronaves y, en lo que a responsabilidad se refiere, la conveniencia de contar con un texto legislativo que sirva de base y contemple específicamente a estas figuras contractuales.
En ese sentido propone la redacción del siguiente texto: “Los contratos de hangaraje, guarda o estacionamiento de aeronaves que utilizan un aeropuerto, determinarán la responsabilidad del explotador de este último”. No acordamos con esta solución, al menos hasta tanto no se cuente con una ley concreta que contemple estas figuras contractuales.
Por más que pueda ameritar esta cuestión una regulación específica, considero que se trata de un depósito y mientras tanto deben aplicarse las soluciones fijadas en el derecho común. El operador aeroportuario cobra por ese estacionamiento o depósito y debe asumir la responsabilidad por ello. Dejar las consecuencias libradas a la voluntad de las partes sin fijar principios básicos y normas de orden público, puede provocar desigualdades tan perjudiciales como el vacío legal que se está pretendiendo subsanar.
La fortaleza o debilidad de las partes en una negociación es una circunstancia que puede variar ampliamente, aún cuando estemos frente a un mismo contrato. Una gran empresa petrolera no está en la misma situación que un exportador que pretende trasladar uno o dos contenedores frente al transportador marítimo. El contrato jurídicamente es el mismo, pero las posibilidades de imponer su voluntad a la hora de negociar están muy lejos de ser similares.
El principio de la autonomía de la voluntad no puede ser absoluto. La realidad nos muestra que, en determinado tipo de contrataciones, se abusa de la posición negocial y se incluyen cláusulas que pueden considerarse como contrarias a la buena fe. Si los contratantes jamás se hubiesen aprovechado de su posición ventajosa, nunca hubiese existido la necesidad de dictar normas en defensa del consumidor.
Podemos discutir la condición de consumidor o usuario de un explotador aéreo que solicita la contratación de un hangar para mantener allí su aeronave; es posible que se trate de una gran aerolínea o un poseedor de una pequeña flota, mas insistimos en que es necesario un marco jurídico que garantice –en lo posible-, cierta armonía en los intereses de las partes contratantes.
Veamos un ejemplo: Una cláusula utilizada en un contrato de hangaraje en el aeropuerto internacional de Cuernavaca reza: ““El Aeropuerto” no será responsable de ningún incumplimiento, daño o perjuicio causado directa o indirectamente por caso fortuito o fuerza mayor, ni de la pérdida, robo, extravío o de cualquier daño a los bienes de “El Arrendatario” quien no tendrá derecho a exigir indemnización alguna por estos conceptos”.[9] Podemos acordar en no responsabilizar por daños ocasionados por caso fortuito o fuerza mayor, pero ya consagrar la irresponsabilidad por pérdida, robo, extravío o de cualquier daño, negando todo derecho a reclamar, equivale a alterar el principio de equilibrio contractual que debe reinar en los acuerdos de voluntades. De más está decir que, en el contrato referido, existen numerosas cláusulas sobre el pago por el uso del espacio cedido en el hangar, garantías, intereses por mora, solidaridad en la responsabilidad frente a la Secretaría de Comunicaciones y Transporte, entre otras.
- b) En actividades aeronavegatorias:
Se establece el principio general de la responsabilidad del operador aeroportuario frente a los propietarios y explotadores de aeronaves por los daños que sufrieren las mismas por defectos o mal estado del aeropuerto, pistas o instalaciones, cuando las aeronaves se encuentren las acciones propias de la aeronavegación.
Inmediatamente después se consagra la exoneración de la responsabilidad si prueba el operador que él o sus representantes adoptaron todas las medidas necesarias para evitar el hecho o el daño o que les fue imposible adoptar. Particularmente no estamos a favor de dicha causal de exoneración. Si el origen del daño estuvo en un hecho que se pudo prever o evitar, debe responder el operador aeroportuario. En definitiva, somos partidarios de la causal de exoneración por caso fortuito o fuerza mayor, tal como lo concibió el derecho romano. Se propone también la atenuación o exoneración de la responsabilidad del operador por culpa del reclamante, lo que nos parece absolutamente ajustado a derecho.
En concordancia con el principio propuesto por la comisión, el reglamento de la Ley de Aeronáutica Civil del Perú D.S. N° 050-2001-MTC dispone al respecto que los explotadores de aeródromos, sean estos públicos o privados, no son responsables si los daños sufridos por las aeronaves sobrevienen por caso fortuito o fuerza mayor, por hecho de terceros, por culpa de la víctima o por la propia aeronave, siempre que prueben haber adoptado todas las medidas necesarias para evitar el daño (art. 281).
En el proyecto de ALADA/ACI-LAC se propone fijar un límite a la responsabilidad del operador por este tipo de daños en 200.000 DEG. Detenernos en este punto escapa al objetivo del presente trabajo, pero nos circunscribimos a manifestar que estamos en contra de este privilegio impuesto siempre por razones económicas y no jurídicas. La limitación de la responsabilidad de quien la ley determine como obligado a reparar, estará justamente en el daño efectivamente causado, consecuencia obligada del alterum non laedere.
Dentro de las motivaciones de estos artículos, se menciona la posibilidad de que el daño se deba a una acción terrorista y que siendo el Estado el principal responsable en materia de seguridad, debe ser quien responda por los daños que excedan los límites de responsabilidad. Como ya lo hemos expresado en otra oportunidad[10], consideramos que el terrorismo necesita un tratamiento específico. Los hechos del 11 S trajeron serias implicancias en el derecho en general y en la actividad aeronáutica en especial. La retracción fue sin precedentes llevando a la quiebra a varias compañías aéreas, dada la elección de aeronaves como instrumento de terror y destrucción. La realidad tristemente nos mostró que los métodos terroristas no se circunscriben a la aeronavegación, tal como lo acontecido en trenes en Madrid o en subterráneos en Londres. Los aeropuertos tampoco han sido ajenos al accionar terrorista, como lo sucedido en enero de 2011 en Moscú. Cualquier sector se puede ver afectado –uno de los oscuros objetivos del terrorismo- y por consiguiente, se debe encontrar un tratamiento jurídico en forma global y con soluciones extraordinarias.
El terrorismo obedece a factores políticos y/o religiosos. Por la magnitud de los daños que ocasiona, la absoluta imprevisión en sus consecuencias, y, fundamentalmente porque los distintos escenarios o actividades elegidas son un simple vehículo y el destinatario prácticamente exclusivo es el Estado, se hace imperioso que éste asuma los efectos de tan deplorable actividad.
- Daños a las personas:
Para determinar este tipo de responsabilidad del operador aeroportuario, se debe tener en cuenta un límite geográfico que es que las personas deben encontrarse dentro del recinto del aeródromo o aeropuerto y uno temporal, en cuanto a la ejecución del contrato de transporte de personas, ya que para que nazca la responsabilidad del operador aeroportuario, la persona no debe haber iniciado las operaciones de embarque o haber finalizado las de desembarque, siendo responsable por las lesiones o muertes que se produzcan en ese período el transportador aéreo.
El proyecto también prevé la atenuación o exoneración de esa responsabilidad cuando se pruebe que la persona lesionada produjo o contribuyó al daño.
- Daños a la carga:
Si bien no se incluyó en el proyecto la responsabilidad del operador aeroportuario por daño a la carga, consideramos pertinente añadir algunas reflexiones al respecto.
Tal como se establece respecto a la responsabilidad por daños a las personas, en cuanto a la ejecución del contrato de pasaje, el daño o pérdida de la mercadería durante todo el período que la misma se encuentra bajo la esfera de custodia del transportador, debe ser responsabilidad exclusiva de éste. Mas en el caso en que se haya contratado algún servicio de depósito de la carga al operador aeroportuario y el evento dañoso se produce en cumplimiento de este servicio, debe pesar sobre él la responsabilidad de reparar el daño causado, ya sea avería o pérdida de la mercadería.
Como en el caso concreto pueden presentarse dudas respecto al momento en que se produjo el daño y para no entorpecer el legítimo derecho del cargador o consignatario de reclamar por el daño o la pérdida de su mercadería, se debe considerar la posibilidad de establecer la solidaridad del transportador con el operador aeroportuario, sin perjuicio de las acciones de repetición que puedan corresponder.
- Solidaridad por comisión de delitos comunes:
El texto propuesto por ALADA/ACI-LAC respecto a este tema sostiene que “El explotador del aeropuerto no será responsable solidario de las consecuencias civiles por la comisión de delitos comunes cometidos dentro del recinto aeroportuario”.
En los fundamentos se explica que pretender que el operador aeroportuario sea responsable civilmente solidario con el delincuente, tercero ajeno al explotador, afecta elementales principios de justicia y equidad. Sin embargo, en el texto no se aclara sobre la condición de ajenidad del delincuente. De hecho, un dependiente o contratado por el operador aeroportuario puede ser autor de un delito común. Y en caso de ser un tercero, no debe entenderse este artículo como una exoneración de responsabilidad. Es decir, no necesariamente se debe establecer una solidaridad con el delincuente, pero se deberá analizar en cada caso las posibles responsabilidades que le pueden caber al explotador del aeropuerto por faltas de medidas de seguridad y control.
- Privilegios:
Este tema –y los que tratamos a continuación- fue abordado en el texto presentado en Cerdeña en 2010. Estamos absolutamente de acuerdo en que los créditos originados en la prestación de servicios aeroportuarios debe tener un lugar primordial en las preferencias al pago, valorizando el rol principal que juega el operador del aeropuerto como tal en toda la aeronavegación, y no solamente en función de la aeronave, en cumplimiento del principio “el vehículo debe estar en constante movimiento y la expedición debe cumplirse”.
- Embargos:
Fundamentándose en el hecho de que la mayoría de los explotadores de aeronaves no son propietarios de las mismas y en orden a proteger los créditos de los operadores aeroportuarios para no tornar su cobro ilusorio, la comisión propone la adopción del siguiente texto: “Toda aeronave, cualquiera fuese el título jurídico bajo la cual es utilizada por su explotador, es susceptible de embargo (o embargo preferente), con excepción de las públicas”.
No estamos muy de acuerdo con la redacción de esta norma. Se debería consagrar el principio general de que toda aeronave privada es susceptible de embargo, tal como lo hace la legislación argentina[11]. Luego, en un segundo párrafo, y haciendo hincapié en la naturaleza del crédito, aclarar que, siendo el fundamento del embargo una obligación directamente relacionada con la actividad aeronáutica, no tendrá relevancia el título jurídico por el que es utilizada la aeronave por su explotador. Es probable que la redacción tal cual como está, pueda acarrear situaciones de incertidumbre jurídica, por caso, si la medida se fundamenta en una deuda del explotador locatario que su origen sea absolutamente ajeno a la actividad aeronáutica.
- Inmovilización de aeronaves:
Se prevén tres situaciones. La primera que hace a la naturaleza del crédito, si éste se acordó para la realización del viaje y aún cuando esté lista para partir. La segunda, en caso de vuelos regulares, si estamos frente a un crédito por la prestación de servicios de tránsito aéreo o servicios aeroportuarios o asignación de recursos aeroportuarios impagos, por un plazo mayor de dos meses; y la última, en caso de vuelos no regulares, si el operador acredita una deuda vencida por alguna de las tres situaciones del segundo caso.
En los dos últimos incisos consideramos que pueden presentarse algunas dificultades: la inmovilización de una aeronave acarrea consecuencias que pueden ser muy gravosas, pero también es imprescindible asegurar el cobro de los servicios aeroportuarios. Por ello, creemos que sería beneficioso la aclaración sobre qué aeronaves puede recaer, si son distintas a las que fueron objeto de los servicios que se adeuda, pudiendo echarse mano en este caso de la figura del sister ship arrest del derecho de la navegación por agua, con las particularidades propias de la actividad. En definitiva, garantizar la posibilidad de embargar e inmovilizar una aeronave cuando está siendo explotada por un deudor de servicios aeroportuarios, independientemente de la aeronave que fue objeto de los mismos, ni el título jurídico por la cual está beneficiándose de la aeronavegación del vehículo que se inmoviliza.
- Concurso preventivo o quiebra de los explotadores:
Cuando un pasajero abona su pasaje, se incluye en el precio el importe correspondiente a diversos impuestos y tasas, como puede ser por ejemplo, la tasa de embarque. Esos montos, en algunas ocasiones, son cobrados por la aerolínea por cuenta y orden del operador aeroportuario. Puede suceder que los explotadores aéreos sean declarados en quiebra o inicien un proceso de concurso preventivo y ese dinero quedar incorporados como pertenecientes a la masa concursal y así verse frustrado el crédito del operador aeroportuario.
Por ello, en un texto que consideramos acertado para contemplar esta situación, el proyecto de ALADA propone el siguiente texto: “En el caso de concurso preventivo, declaración judicial de quiebra o procesos de protección de similar naturaleza que pudieren iniciarse o afectar al explotador aéreo, las sumas de dinero que el concursado o fallido hubiera percibido por cuenta y orden del explotador del aeropuerto quedarán excluidas de todo efecto legal propio de esos procesos y serán restituidas en su totalidad y en forma inmediata al operador aeroportuario, por cuenta de quien se percibieron, a simple requerimiento de éste al juez o autoridad interviniente en el concurso o quiebra.”
V.- Equilibrio de la relación aeropuertos/ aerolíneas:
En agosto de 2010 tuvo lugar en la ciudad de Buenos Aires, la 25ª reunión del Grupo de Expertos en asuntos políticos, económicos y jurídicos del transporte aéreo –GEPEJTA-. En esa oportunidad, se presentó una nota de estudio elaborada por ACI-LAC sobre “Criterios y directrices para equilibrar la gestión línea aérea/aeropuerto”.
En esa nota se sostiene que de existir un hipotético desequilibrio en la relación entre ambos actores (ya sea en los aspectos regulatorios, económicos o legales), el mismo muestra que el perjuicio recae sobre los propios aeropuertos. A pesar del “adelanto de opinión” (lo que creemos inoportuno), propone ACI-LAC a los Estados de la Región a efectuar una consulta con el propósito de evaluar en cada Estado la concreta relación existente entre las líneas aéreas y los aeropuertos y constatar si efectivamente existe un desequilibrio en dicha relación y, en su caso, determinar con claridad y fundamento cuál resulta ser la parte perjudicada y cuál la beneficiada.
No creemos que haya que “medir fuerzas” ni victimizarse. Sí es conveniente contar con datos fidedignos que clarifiquen la realidad y así poder aunar esfuerzos para optimizar los recursos materiales y humanos que faciliten la actividad aeronáutica en forma segura y eficiente.
La interdependencia entre aeropuertos y aerolíneas es una realidad irrefutable. El cumplimiento de obras de infraestructura permite la operatividad de distintas aeronaves ampliando y mejorando los servicios aeroportuarios. Honduras, por ejemplo, en diez años de concesión de los aeropuertos, consiguió duplicar el número de líneas aéreas nacionales e internacionales y ese logro se debió, fundamentalmente a las obras de infraestructura realizadas en los aeropuertos concesionados.[12]
Reiteramos la idea inicial: la solución a la problemática aeroportuaria sólo se alcanzará teniendo en cuenta los intereses de los operadores aeroportuarios, de las líneas aéreas, de los pasajeros, de los cargadores y del Estado.
VI.- ¿Existe un derecho aeroportuario?:
Para concluir con estas breves reflexiones, llevamos la relación de las aerolíneas y los aeropuertos al plano científico y nos hacemos la pregunta ¿existe un derecho aeroportuario autónomo?
En la convocatoria a la Segunda Asamblea Anual de la Asociación Mundial de Abogados Aeroportuarios, su presidente, Diego R. González expresaba que la complejidad de las operaciones aeroportuarias, los riesgos que de ella se derivan y los daños que pueden producir, requieren un profundo debate jurídico. Señalaba que los efectos e impacto para los explotadores aeroportuarios depende de las bases normativas y jurídicas que cada país adopte respecto a los daños a pasajeros, visitantes, carga, infraestructura, aeronaves, medioambiente, vecindario, etc, originados en hechos atribuibles a los operadores aeroportuarios. Hasta allí, estamos de acuerdo. Pero luego textualmente manifiesta: “Esas bases o fundamentos actualmente no existen, no diferencian la especialidad del servicio aeroportuario o están impregnadas del tradicional derecho aeronáutico, desde donde sólo la problemática del operador aéreo fue abordada y en algún caso en perjuicio del aeropuerto”. [13] Hemos resaltado parte de esta cita, porque pareciera que es algo negativo que las bases normativas sobre la temática aeroportuaria estén “impregnadas” del tradicional derecho aeronáutico.
Tal como sostenía Donati y Sicaloja, son tres los requisitos que deben cumplirse para considerar a una disciplina científicamente autónoma: novedad orgánica, principios propios que la rijan e integralidad. Independientemente que se determine si los mismos están presentes en la temática aeroportuaria que justifiquen la formación de una disciplina autónoma, consideramos que más allá del aspecto teórico de la cuestión, es imperioso cuestionarnos si esta independencia es conveniente o no para brindar las soluciones que la temática aeroportuaria requiere.
La respuesta es negativa: la mayor autonomía jurídica que puede otorgársele a la disciplina aeroportuaria acarreará, a nuestro entender, un cierto aislamiento, una visión parcial que seguramente entorpecerá la llegada de las respuestas que deben encastrarse en la problemática aeronáutica en general.
Reclaman los abogados aeroportuarios: “Tradicionalmente la ley aeronáutica ha basado principalmente su desarrollo en los vuelos, la seguridad de los aviones y, sobretodo, en las necesidades, responsabilidades, intereses, derechos y obligaciones relacionados con la actividad de las aerolíneas. No ha ocurrido lo mismo con los aeropuertos”. [14]
Si bien nos pronunciamos en contra de la existencia de un derecho aeroportuario autónomo, consideramos que es necesario un estudio más profundo de su problemática.
De seguir asistiendo al nacimiento de especialidades jurídicas, se corre el riesgo de perder la visión del Derecho general, base necesaria de todas las ramas y del cual no pueden dejar de nutrirse de sus principios generales.[15]
Las vinculaciones jurídicas de los aeropuertos con los demás protagonistas de la navegación por el espacio aéreo en general y con las líneas aéreas en particular, deben formar parte de una sola disciplina y un único cuerpo normativo que las contemple de manera integral, tanto a nivel interno como a nivel internacional.
VII.- Conclusiones:
- Se debe abandonar el concepto de pretender agotar la problemática aeroportuaria como simple escenario donde comienza y/o finaliza la expedición aeronavegatoria. Esto dicho tanto desde el punto de vista científico como normativo.
- Entre los sectores aeroportuario y aeronáutico existe una dependencia equivalente. Los aeropuertos necesitan de las líneas aéreas como éstas de aquéllos.
- El papel del Estado es fundamental, ya que estamos ante sujetos que están siendo prestatarios de servicios concesionados que revisten carácter público. Además de existir servicios que son indelegables, debe el Estado velar por la transparencia y cumplimiento de las condiciones de cada concesión, para que su labor se cumpla de manera segura y eficiente.
- No puede analizarse las relaciones jurídicas entre aeropuertos y líneas aéreas sin considerar a los demás protagonistas de la actividad aerocomercial –a más del Estado- tal como los cargadores, pasajeros, fuente de ingreso de las actividades de los transportadores aéreos y operadores aeroportuarios, por lo que su interés debe estar contemplado en las distintas relaciones que se establezcan entre éstos.
- La vinculación jurídica de las líneas aéreas con los aeropuertos revisten diversas modalidades. a) Por ejemplo, pueden contratar un servicio de mantenimiento de aeronaves o estacionamiento de las mismas –hangaraje-. En este tipo de contrataciones, consideramos que no se debe dejar librada la totalidad de los derechos y obligaciones a las cláusulas pactadas, sino que tiene que existir un marco legal que contemple las características específicas de estos contratos y normas de orden público que sirvan de equilibrio para las partes. b) Otra vinculación que se genera entre los aeropuertos y los explotadores aéreos es que aquéllos brindan servicios propios de la actividad aeronavegatoria por los cuales las líneas abonan tasas. c) Asimismo, las líneas aéreas, en ocasiones cobran tasas al pasajero por cuenta y orden del operador aeroportuario, por lo que se genera otra relación jurídica en ese caso. d) Además, se pueden generar responsabilidades de tipo extracontractual ya sea que el aeropuerto deba responder ante la aerolínea y viceversa, o que ambos deban responder ante terceros: pasajeros, damnificados en superficie, por ejemplo.
- Las legislaciones nacionales e internacionales que se dicten sobre la operatoria aeroportuaria deben propender a garantizar el cobro de los servicios que los aeropuertos prestan a las aerolíneas con medidas tales como: otorgarles mayor prioridad en el cobro (privilegios), facilidad de traba de medidas cautelares cuando la naturaleza del crédito sea por servicios brindados por el aeropuerto (embargo, inmovilización), intangibilidad de los montos cobrados por cuenta y orden de los operadores aeroportuarios en caso de quiebra o concurso de las aerolíneas.
- No creemos que sea conveniente el reconocimiento de autonomía científica al Derecho Aeroportuario. Se necesitan soluciones integrales y no se va a llegar a un buen puerto –valga la analogía…- parcializando las especialidades jurídicas.
Es tiempo de que se deje de ver rivalidad entre los sectores aeroportuario y aeronáutico y se comience a trabajar en conjunto en virtud de la innegable interdependencia existente entre ambos.
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[1] CASTAÑO GUILLÉN, Julián, “La dirección de resultados en las empresas privatizadas” en http://www.eumed.net/tesis/2009/jcg/EFECTOS%20SOBRE%20LAS%20LINEAS%20AEREAS.htm
[2] AMAYA OREJARENA, Elías A., “El usuario frente a la línea aérea y el aeropuerto. Naturaleza jurídica y relaciones jurídicas”, Universidad de La Sabana. Bogotá, Colombia.
[3] www.expansion.com del 26 de Octubre de 2011. Cabe aclarar que los aeropuertos no son los únicos destinatarios de la ayuda estatal. En los primeros cinco meses de 2011, las Comunidades Autónomas y ayuntamientos españoles repartieron más de 51.000.000 de euros entre distintas aerolíneas. Al respecto, existen denuncias cruzadas entre las aerolíneas tradicionales y las low cost como las principales beneficiadas.
[4] México agrupó a los principales 35 aeropuertos internacionales en distintos grupos, cada uno de ellos es una corporación independiente donde el Estado mantiene un 51 % de las acciones.
[5] Testo completo en www.alada.org
[6] Con las salvedades apuntadas más adelante al tratar contratos como el de hangaraje.
[7] DOLBEER, Richard A. “Bird and other wildlife hazards at airports: Liability issues for airport managers” en http://digitalcommons.unl.edu/icwdm_usdanwrc/142 de fecha 11/03/06.
[8] JAVUREK, Giselle, “Las líneas aéreas tradicionales y líneas aéreas low cost: Relaciones, diferencias y perspectivas de evolución futura”. Trabajo presentado en el Concurso Internacional de Derecho Aeronáutico, ALADA, 2009.
[9] www.aeropuertodecuernavaca.com.mx
[10] JAVUREK, Giselle, “La responsabilidad jurídico-aeronáutica por daños a terceros en la superficie. Sus elementos principales y bases para su legislación”, en “De timones, alas y fletes”, Lerner Editora S.R.L., pág. 255, Córdoba, 2009.
[11] “Todas las aeronaves son susceptibles de embargo, con excepción de las públicas”. (artículo 71 del código aeronáutico argentino.
[12] En el Aeropuerto Internacional de Toncontín, se realizó una extensión de 300 metros que incluye 150 metros de pista útil. De esa forma, las operaciones de las líneas aéreas se realizan con mayor seguridad para aeronaves de tipo A320, A319 y B737.
[13] «La Responsabilidad en la Prestación del Servicio Aeroportuario:
operador aeroportuario, líneas aéreas, Estado, agentes de handling y terceros» en http://www.worldairportslawyers.org/CiudadReal2009/
[14] “Bases para la creación del Foro Mundial de Abogados Aeroportuarios” en http://www.worldairportslawyers.org/conference/GROUND_CREATION_ESP.PDF
[15] Solamente trabajando en conjunto se podrá avanzar. En los años de ejercicio de la profesión hemos rechazado siempre esas disyuntivas si un colega es abogado “de la empresa o del trabajador”, “del buque o de la carga”, ahora “del aeropuerto o de las aerolíneas”, como si fuese imposible analizar la cuestión desde un punto de vista jurídico integral. De continuar en esa senda los colegas de familia preguntarán si son abogados “de la esposa o del esposo”, los comercialistas, “del deudor o del acreedor” y así…